Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2684/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 633/13, oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W. P. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym w C., przy ul. [...]. Wskazał, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu na podstawie umowy najmu, powołując się na decyzję Urzędu Miasta Wydział Spraw Lokalowych w C. z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...].

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], odmówił W. P. przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734, z późn zm., zwanej dalej "ustawą"), ponieważ zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. W tym zakresie organ wskazał na pismo Zakładu Komunalnego "[...]" z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym zwrócono się do organu z prośbą o sprostowanie błędnie wpisanego wniosku o dotację w dniu [...] grudnia 2012 r. oraz poinformowano, że strona nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Powyższa okoliczność została również potwierdzona w piśmie Wydziału Inwestycji i Zasobów Komunalnych Urzędu Miasta C. z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym podano, że decyzja z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...] była ważna do czasu otrzymania przez W. P. mieszkania spółdzielczego, na okres 3 lat, czyli do 1977 r. Dodatkowo w piśmie tym poinformowano, że W. P. może uregulować kwestię tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania W. P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego jest brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz fakt, że skarżący nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Ponadto organ przyjął, że kwestie prawne dotyczące zgodności z prawem zawartej przez stronę umowy najmu stanowią problematykę cywilną wykraczającą poza kognicje organów administracji. Podkreślił, że organ administracji, rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zobligowany ustalić istnienie tytułu prawnego do lokalu lub jego brak w rozumieniu art. 2 ustawy. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy, bowiem postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej. Jedynie sama strona posiada takie uprawnienia i w przypadku zakwestionowania przez nią na tej drodze słuszności pozbawienia jej tytułu do lokalu mieszkalnego postępowanie administracyjne w sprawie o dodatek mieszkaniowy mogłoby zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, będącej zagadnieniem prejudycjalnym w sprawie administracyjnej.

W. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia. Podniósł, że narusza ona art. 674 k.c.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż W. P. nie spełnia wymogów, uprawniających do przyznania dodatku mieszkaniowego, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i nie należy do osób oczekujących na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że skarżący zamieszkuje nadal w tym lokalu, skoro nie legitymuje się jakimkolwiek dokumentem potwierdzającym posiadanie aktualnego tytułu prawnego do tego lokalu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że nie jest trafne powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przez organy art. 674 k.c., podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane w tej materii przez organ w zaskarżonej decyzji. Dodał również, że w zwykłych okolicznościach najem wygasa z upływem terminu wypowiedzenia albo najem nawiązany na czas oznaczony wygasa z upływem terminu, na jaki została zawarta umowa. Natomiast art. 674 k.c. ustanawia regułę interpretacyjną, zgodnie z którą w pewnych okolicznościach uznaje się, że najem trwa nadal, gdyż nastąpiło jego tzw. milczące przedłużenie. Regułę tę stosuje się jednak w razie zaistnienia wątpliwości, a okolicznościami tymi są: dalsze używanie przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę oraz zgoda wynajmującego na taki stan. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy, brak jest zgody wynajmującego na taki stan, o czym świadczy fakt obciążenia skarżącego odszkodowaniem za zajmowanie lokalu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. P. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie:

1. - prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący;
2. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
4. 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy w związku ze zmianą przepisów prawa lokalowego decyzja z dnia [...] listopada 1974 r. o przyznaniu lokalu przy ul. [...] w C. w stosunku do skarżącego wygasła, czy też przekształciła się w umowę na czas określony oraz czy i ewentualnie jak zmieniła się sytuacja prawna skarżącego po 2010 r., kiedy to zaprzestano przyznawania mu dodatku mieszkaniowego, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącego do dodatku mieszkaniowego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Powołana podstawa kasacyjna w postaci niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji właściwie go zastosował i odczytał jego treść.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy wymienia rodzaje tytułów prawnych pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy lub jego ekspektatywy - art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku. Ocena natomiast istnienia prawa do lokalu mieszkalnego dokonywana jest przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie, co zostało ustalone przez organy na podstawie dokumentów, skarżący W. P. zamieszkuje w lokalu położnym przy ul. [...] w C., jednak nie dysponuje on tytułem prawnym do tego lokalu. Powyższa okoliczność wynika z faktu, że dostał on przydział przedmiotowego lokalu na podstawie decyzji Urzędu Miasta Wydział Spraw Lokalowych w C. z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...], która obowiązywała przez okres 3 lat, czyli do 1977 r. (pismo Naczelnika Wydziału Inwestycji i Zasobów Komunalnych Urzędu Miasta C. z dnia [...] stycznia 2013 r.). Z upływem wskazanego w decyzji okresu skarżący utracił tytuł prawny do tego lokalu. Brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu został także potwierdzony w piśmie Kierownika Zakładu Komunalnego "[...]" z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz w załącznikach czynszowych o wysokości opłat za ten lokal mieszkalny, z których wynika, że skarżący płaci odszkodowanie za zajmowanie przez niego przedmiotowego lokalu bez tytułu prawnego.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy obu instancji w swoich decyzjach poczyniły właściwe ustalenia w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, którego zakres wyznaczał art. 2 ust. 1 ustawy, polegające na wyjaśnieniu, czy skarżący posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego dający mu prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego. Poczynione w tym zakresie ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, jednoznacznie wskazują, że skarżącemu, na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. [...] grudnia 2012 r. nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, a co za tym idzie brak było podstawy prawnej do przyznania mu dodatku mieszkaniowego.

Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. sprowadzający się do zakwestionowania przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego w zakresie jego wyczerpującego zebrania i rozważenia, skoro przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na wyjaśnienie sprawy i poczynienie prawidłowych ustaleń.

Ponadto, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ administracji publicznej w sprawie, której przedmiotem jest wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie jest władny do oceny stosunków cywilnoprawnych łączących strony umowy najmu lokalu. Wszystkie bowiem spory wynikłe między stronami na tym tle powinien rozstrzygać sąd powszechny.

Z tych przyczyn, nie zasługują także na uwzględnienie dalsze podstawy kasacyjne, a to: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo je zastosował i oddalił skargę z uwagi na brak naruszenia przez organy przepisów postępowania. Natomiast podstawa kasacyjna naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przepis ten nie jest przepisem prawa procesowego, lecz ustrojowego, który określa podstawę funkcjonowania sądów administracyjnych i toczącego się przed nim postępowania.

Sąd pierwszej instancji, prowadząc postępowanie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] i wydając zaskarżony wyrok, prawidłowo zrealizował przysługujące mu prawo wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę organu administracji publicznej.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.