Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2685/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 54/15 oddalił skargę B.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] października 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. na wniosek G.D.B.O.R. w G., wywłaszczono na rzecz Państwa – G.D.B.O.R. w G. nieruchomość położoną w G. przy ul. [..], karta mapy 6[..] nr parceli [..] o powierzchni 464 m², wpisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [..], odejmując prawo własności B.Ż. w związku z przeznaczeniem tej nieruchomości w Planie Inwestycyjnym na 1961 r. GDBOR pod budownictwo mieszkaniowe.

Pismem z dnia 28 maja 2007 r. B.T. (primo voto Ż.) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia, zarzucając naruszenie art. 3, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz.

1. 70) w związku z art. 4, art. 5, art. 6, art. 57 § 1 i art. 98 k.p.a. (według stanu na dzień wydania orzeczenia).

Wniosek skarżącej został przekazany do rozpatrzenia Ministrowi Budownictwa.

Pismem z dnia 27 października 2011 r. wnioskodawczyni zmodyfikowała wniosek, żądając stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenie, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, zostało wydane z naruszeniem prawa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r., nr [..] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [..] stanowiącej własność B.Ż.

Oceniając orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. organ stwierdził, że celem wywłaszczenia dokonanego w oparciu o przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości była budowa budynków mieszkaniowych wraz z częścią usługową, a więc cel ten odpowiadał przesłankom, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Na okoliczność niezbędności wywłaszczenia zostało wydane zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia [..] stycznia 1959 r., nr [..], a G.D.B.O.R., jako państwowa jednostka organizacyjna, powołana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku i jej podległa na mocy przepisów zarządzenia nr 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych (§ 17 ust. 1 pkt 3, § 24 ust. 1, § 28 ust. 2), mogła ubiegać się o wywłaszczenie nieruchomości.

Organ stwierdził, że chociaż nie zachowały się w aktach dokumenty świadczące o wystąpieniu do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, to z wniosku o wywłaszczenie złożonego przez GDBOR z dnia 23 września 1960 r. wynika, że właścicielka w odpowiedzi na ofertę dobrowolnego odstąpienia nie wyraziła zgody na sprzedaż nieruchomości. Wniosek ten został oceniony jako kompletny, właścicielka została zawiadomiona pismem z dnia 14 października 1960 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień 18 listopada 1960 r. Organ ocenił zatem, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r.

Pismem z dnia 10 maja 2013 r., B.T. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r.; zarzucając decyzji organu naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1, ust. 2, art. 15, art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z § 24 i § 28 zarządzenia nr 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych w związku z art. 32 pkt 8 i art. 33 ust. 2 Konstytucji RP.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] października 2014 r., znak: [..], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] kwietnia 2013 r.

Uzasadniając - jednorodne z poprzednim - stanowisko, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponownie organ stwierdził, że zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia [..] stycznia 1959 r. świadczy o tym, iż nieruchomość mieściła się w ustawowym celu wywłaszczenia, określonym w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, G.D.B.O.R. była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, które były przeznaczone w Planie Inwestycyjnym na 1961 r. pod budownictwo mieszkaniowe dla Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Ponadto powołane zarządzeniami ministra w latach 1951-55 Dyrekcje Budowy Osiedli Robotniczych miały status przedsiębiorstwa państwowego, a uchwałą nr 44 Prezydium Rządu z dnia 21 stycznia 1956 r. w sprawie podporządkowania dyrekcji budowy osiedli robotniczych wojewódzkim radom narodowym (M.P. Nr 10, po. 129) stały się podległe właściwym wojewódzkim radom narodowym z dniem 1 stycznia 1956 r. Uprawnienia dyrekcji budowli osiedli robotniczych do występowania z wnioskami o wywłaszczenie nieruchomości w okresie ich działania są także powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia, czy G.D.B.O.R. posiadała odpowiednie środki na realizację inwestycji oraz wypłatę odszkodowań, organ nadzoru zauważył, że fakt wypłaty odszkodowania nigdy nie był kwestionowany przez stronę, ponadto we wniosku do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 23 września 1960 r. wskazano, że środki na zapłacenie odszkodowania przewidziane są w Planie Inwestycyjnym. Ponownie organ ocenił, że obowiązki wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione, wniosek GDBOR był prawidłowo skonstruowany, dołączono do niego niezbędne, wymagane przepisem art. 15 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, dokumenty (odpis zaświadczenia lokalizacji szczegółowej, plan sytuacji, odpisy ksiąg wieczystych). O wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego strony zostały zawiadomione, a rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu 18 listopada 1960 r. Orzeczenie o wywłaszczeniu, jakie zapadło w wyniku tego postępowania, zawiera niezbędne uzasadnienie i spełnia wymóg wskazany w art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej.

B.T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego zarzucając powyższej decyzji:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że jeśli wywłaszczenie nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego w oparciu o art. 3 ust. 2 ustawy, to nie jest wykluczone, że nastąpiło ono również na cele wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 ustawy, podczas gdy cele wywłaszczenia określone w powyższych artykułach są od siebie niezależne i stanowią katalogi rozłączne, a tym samym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., przy ul. [..] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
3. - art. 3 ust. 2 i art. 15 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że G.D.B.O.R. była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, podczas gdy podmiotem uprawnionym było w niniejszym przypadku wyłącznie właściwe prezydium rady narodowej, a tym samym orzeczenie PWRN w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej oceny dowodów, co skutkowało także brakiem wyczerpującego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegające na: błędnym uznaniu, że przed wydaniem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku GDBOR wystąpiła do wnioskodawczyni z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie nie daje podstaw do wysnucia takiego wniosku; błędnym uznaniu, że nieruchomość wnioskodawczyni była niezbędna na cele planowanego budownictwa mieszkaniowego, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie nie daje podstaw do wysnucia takiego wniosku; zaniechaniu wyjaśnienia, czy GDBOR rozporządzało odpowiednimi środkami lub kredytami na uiszczenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości;
5. 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędne uznanie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. zawierało szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 9 marca 2015 r. uczestnicy postępowania: Gmina Miasta G. i Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta G., wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie podzielił zarzutu, że nie istniały materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, uznając za zasadne stanowisko organu, że wywłaszczenie było dopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r.

Sąd podzielił stanowisko organu, że analiza przepisu art. 3 ust. 1-2 ustawy daje podstawę do twierdzenia, że ustawodawca zawarł dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia, przy czym przepisu art. 3 ust. 2 nie można odczytywać w oderwaniu od treści ustępu 1. Na zasadność takiego twierdzenia wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w ustępie 2 wyrażeniem "również", przez co następuje odesłanie do ustępu 1. Słusznie zatem Minister stwierdził, że w niniejszym przypadku wywłaszczenia dokonano na cele art. 3 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy.

Oceniając niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel Sąd podkreślił, że z zachowanych akt wywłaszczeniowych, w tym z mapy przyjętej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. do ewidencji w dniu [..] czerwca 1959 r. i opatrzonej numerem ewid. [..], jak i zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia [..] stycznia 1959 r. wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku - Wydział Architektury i Nadzoru Budownictwa wynika, że działka nr [..] przy ul. [..], stanowiąca własność B.Ż., zgodnie z ustaloną lokalizacją ogólną przeznaczona została pod budowę budynków mieszkalnych z częścią usługową.

Zdaniem Sądu, wspartym orzecznictwem NSA w tym zakresie, Dyrekcja była podmiotem, który mógł wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, co czyniło niezasadnym zarzut skarżącej, że organ nadzoru wadliwie przyjął, iż G.D.B.O.R. – bezpośrednio podporządkowana prezydium rady narodowej - była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości.

Tym samym Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana wadliwie, skoro nie było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.T. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z:
2. a) art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne uznanie, że ustawodawca zawarł w ustawie wywłaszczeniowej dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia, a przepisu art. 3 ust. 2 ustawy nie można odczytywać w oderwaniu od treści ustępu 1, podczas gdy cele wywłaszczenia określone w powyższych artykułach są od siebie niezależne i stanowią katalogi rozłączne, a tym samym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ulicy [..] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
3. b) art. 3 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędne uznanie, że G.D.B.O.R. była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, podczas gdy podmiotem uprawnionym było w niniejszym przypadku wyłącznie właściwe prezydium rady narodowej, a tym samym orzeczenie PWRN w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 roku o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ulicy [..] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;

w konsekwencji czego Sąd bezpodstawnie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [..] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. podczas gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, a w konsekwencji obie powyższe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] października 2014 roku w wyniku bezpodstawnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wykazano, iż nieruchomość skarżącej była niezbędna na cele planowanego budownictwa mieszkaniowego, podczas gdy materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie daje podstaw do wysnucia takiego wniosku, a organ tym samym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej oceny dowodów, co powinno prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] października 2014 r., jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W szerokim uzasadnieniu podniesiono argumenty wspierające zarzuty skargi kasacyjnej, prowadzące do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia nieruchomości skarżącej, wobec czego doszło do rażącego naruszenia prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1960 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zgadzając się w całości z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co oznacza że oparto ją na drugiej podstawie kasacyjnej – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Sposób sformułowania oraz uzasadnienie zarzutów kasacyjnych opiera się na kwestionowaniu ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego, a zaakceptowanych następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów sformułowanych w ramach drugiego punktu skargi kasacyjnej, czyli naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały naruszenia postępowania administracyjnego o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. W ramach podniesionego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazuje, że materiał dowodowy nie uzasadnia wniosku, że nieruchomość skarżącej była niezbędna na cele planowanego budownictwa mieszkaniowego, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentuje, że w postępowaniu przed organami istniały zaniedbania polegające na niezgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i dokonano jego uproszczonej oceny. Organ przyjął bowiem, że GDBOR wystąpiła z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości pomimo braku dowodu na tę okoliczność.

Nie ocenił niezbędności wykorzystania nieruchomości na cele wskazane we wniosku, nie rozważył także, czy podmiot ubiegający się o wywłaszczenie posiadał środki na wypłatę odszkodowania, przez co nie spełnił obowiązków nakazanych w powyżej wskazanych przepisach k.p.a. Zaniedbania w tym zakresie doprowadziły natomiast do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., a Sąd ograniczył się jedynie do bezrefleksyjnego powtórzenia wniosków zawartych w decyzjach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji w kontekście treści art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa. Sąd słusznie uznał, że w toku postępowania przeprowadzonego przez organ administracji nie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd I nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (strony) nie zakłada konieczności przyznawania wstępnego prymatu którejś z kategorii interesów, o jakich mowa w tym przepisie, w tym również prymatu indywidualnego interesu nad interesem publicznym, co miałoby przejawiać się w założeniu o liberalnym traktowaniu ewentualnych braków materiału dowodowego, czy też wyjaśnianiu możliwych sprzeczności na korzyść strony wyłącznie dlatego, że z uwagi na znaczny upływ czasu materiał dowodowy dostępny do oceny nie jest zupełny.

Rolą organów jest wyważenie tych dwóch kategorii interesów i co do zasady ciężar dowodu istotnych okoliczności sprawy spoczywać będzie w tym zakresie na organie administracyjnym. Nie oznacza to jednak zaaprobowania całkowitej bierności strony we współpracy z organem, np. w poszukiwania dowodów mających znaczenie w sprawie. Strona postępowania, w swoim dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie właściwych i przekonywających środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy to strona jest inicjatorem postępowania administracyjnego i oczekuje pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia. Gwarantowana organowi przepisem art. 80 k.p.a. możliwość swobodnej oceny dowodów, aby nie była oceną dowolną, musi opierać się na dowodach zebranych w postępowaniu administracyjnym. Ocenie powinien zostać poddany całokształt tak zebranego materiału i ocena ta musi być wszechstronna, a ponadto organ powinien dokonać oceny i wartości dowodowej każdego z przeprowadzonych dowodów, mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – która zapadła w postępowaniu nadzorczym - wynika sposób rozumowania organu na tle dokumentacji, jaka zachowała się w sprawie decyzji wydanej kilkadziesiąt lat temu oraz ocena zgromadzonego w sprawie materiału, przy czym rozumowanie to i ocena nie zawierają błędów z punktu widzenia ich logiki i wzajemnej spójności. Decyzja nie zawiera też żadnych braków konstrukcyjnych. Stanowisko Sądu, który nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia nie może być więc uznane za wadliwe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w punkcie 1 skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na jego wadliwą konstrukcję, z jednoczesnym uwzględnieniem poglądu wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzającego się do stanowiska o możliwości zrekonstruowania przez Naczelny Sąd Administracyjny – zwłaszcza na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej - zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji

Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu powołuje zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego I instancji w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który odnosi się do przypadków stwierdzenia prze sąd innego niż dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., według którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W istocie zatem niewątpliwe jest tylko to, że skarżący kasacyjnie – powołując również art. 151 p.p.s.a. – kwestionuje prawidłowość oddalenia skargi przez Sąd I instancji.

Sformułowanie powyższych zarzutów samoistnie nie pozwala zatem na ustalenie jakiej wadliwości dopatruje się skarżący kasacyjnie w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, której to wadliwości nie dostrzegł ten Sąd. Zważywszy jednak na ostatnie zdanie zarzutu sformułowanego w punkcie 1 skargi kasacyjnej, zgodnie z którym "Sąd bezpodstawnie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [..] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. podczas gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, a w konsekwencji obie powyższe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa", należy przyjąć, że w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż ten właśnie przepis odnosi się do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., w tym do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto w ramach zarzutu sformułowanego w punkcie 1 skargi kasacyjnej powołano właśnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (punkt 12 i 25 uzasadnienia) jej autor wskazuje na konieczność uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej do niego decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, tj. nawiązuje do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia nie pozwala zatem na zrekonstruowanie zarzutu skargi kasacyjnej i ustalenia jakiego rodzaju wadliwości w zaskarżonej decyzji dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie, której to wadliwości niezasadnie nie dostrzegł Sąd I instancji, tj. czy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Wadliwość konstrukcyjną zarzutu sformułowanego w punkcie 1 skargi kasacyjnej pogłębia dodatkowo redakcja jego podpunktów a i b. Z ich treści wynika, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz.

70) w niewłaściwym zastosowaniu powyższego przepisu zarzucając "błędne uznanie, że ustawodawca zawarł w ustawie wywłaszczeniowej dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia, a przepisu art. 3 ust. 2 ustawy nie można odczytywać w oderwaniu od treści ustępu 1, podczas gdy cele wywłaszczenia określone w powyższych artykułach są od siebie niezależne i stanowią katalogi rozłączne, a tym samym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ulicy [..] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa". Na zarzut niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisów art. 3 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazuje również konstrukcja punktu b omawianego zarzutu, w ramach którego skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa w "błędnym uznaniu, że G.D.B.O.R. była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, podczas gdy podmiotem uprawnionym było w niniejszym przypadku wyłącznie właściwe prezydium rady narodowej, a tym samym orzeczenie PWRN w Gdańsku z dnia [..] grudnia 1960 roku o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ulicy [..] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa".

Mając na uwadze zarówno treść art. 3 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), jak i wskazaną wyżej konstrukcję zarzutu należy stwierdzić, że w istocie zarzut ten jest zarzutem naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Normy zakodowane w przepisach określających przesłanki wywłaszczenia oraz podmioty legitymowane do wystąpienia o dokonanie wywłaszczenia, a także określających kompetencje organów w zależności od treści wniosku (a do takiego aspektu regulacji zawartych w przepisach art. 3 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nawiązuje strona skarżąca kasacyjnie) mają charakter materialnoprawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepisy regulujące właściwość organów administracji publicznej mają charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., II GSK 226/05).

Podobnie należy ocenić – powiązany w skardze kasacyjnej z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który choć zawarty jest w ustawie proceduralnej, to ma charakter prawnomaterialny i stanowi podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222). Niewątpliwie zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy) zarzut naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 52/11). Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionego w dodatku w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy nie mógł osiągnąć skutku. W takiej bowiem sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji. W tym kontekście nie ma uzasadnionych podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu, według którego cele budownictwa mieszkaniowego, tj. cele, na które wywłaszczono przedmiotową nieruchomość w 1960 r. mieszczą się w zakresie celów użyteczności publicznej, a zwłaszcza przyjmowania, że cele wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy są od siebie niezależne i stanowią katalogi rozłączne.

Jak trafnie podkreślił NSA w wyrokach z dnia 20 stycznia 2016 r., I OSK 3237/14 i I OSK 1186/15 "regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zawiera dwa istotne elementy: pierwszy z nich wskazuje, że planowana realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na terenach miast jest tym rodzajem celu użyteczności publicznej, który wprost w ustawie został zdefiniowany, a drugim istotnym elementem wynikającym z tej regulacji, jest okoliczność, że na ten cel może być wywłaszczona zarówno nieruchomość, jak i kompleks nieruchomości".

Również w wyrokach z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 895/05 i z dnia 23 października 2012 r., I OSK 1218/11 NSA zaakceptował wykładnię, według której "przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie można odczytywać w oderwaniu od treści ust. 1, a na zasadność powyższego twierdzenia wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 2 wyrażeniem "również", przez co następuje odesłanie do ust. 1". Nie ma również uzasadnionych podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu, według którego podmioty takie, jak Dyrekcje Budowy Osiedli Robotniczych były legitymowane do występowania z wnioskami o wywłaszczenie nieruchomości w okresie ich działania, na co również wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2013 r., I OSK 2073/11, Lex nr 1336365; z dnia 28 marca 2013 r., I OSK 1466/11, Lex nr 1332324; z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1462/11, Lex nr 1366429; z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 2264/11, Lex nr 1264698; z dnia 24 sierpnia 2011 r., I OSK 1438/10, Lex nr 1068411; I OSK 1603/10, Lex nr 1080953; I OSK 25/11, Lex nr 990235; z dnia 16 lutego 2011 r., I OSK 585/10, Lex nr 990267; z dnia 4 grudnia 2009 r., I OSK 1280/08, Lex nr 577910; z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08, Lex nr 571066; z dnia 7 października 2008 r., I OSK 509/07, Lex nr 513830).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak i to, że zarzutowi naruszenia przepisów prawa materialnego przypisano błędną podstawę kasacyjną oraz niedostosowano do niej argumentacji (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy i poprawność postępowania dowodowego organów administracji nie została skutecznie podważona poprzez zakwestionowanie wyroku Sądu pierwszej instancji, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.