Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2015r., sygn. akt IV SAB/Wa 138/15, po rozpoznaniu skargi T. G., w pkt 1. stwierdził przewlekłość postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 12 grudnia 2005 r., w pkt 2. orzekł, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy do organu wraz z prawomocnym wyrokiem sądu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
T. G. pismem z dnia 9 lutego 2015 r. wniósł skargę na bezczynność organu administracji - Prezydenta m.st. Warszawy, polegającą na nierozpoznaniu w terminie sprawy wniesionej do organu w dniu 12 grudnia 2005 r., dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ulic: [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr 1/2, 38/2, 39/1, 39/2, z obrębu 3-13-15, położoną w Warszawie. W skardze T. G. wniósł o wydanie decyzji w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed Prezydentem m.st. Warszawy toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (gminną) wskazanych wyżej ulic w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Podano, że pomimo każdorazowego spełniania przez wnioskodawcę wszystkich wymagań stawianych przez organ, nie następowało merytoryczne rozpatrzenie sprawy w deklarowanych terminach.
Wniesienie skargi zostało poprzedzone zażaleniem do Wojewody Mazowieckiego na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do czterech miesięcy od dnia zwrotu akt. Pismem z 12 stycznia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy po raz kolejny poinformował stronę, że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie określonym w postanowieniu Wojewody ze względu na brak aktualnego zaświadczenia z księgi hipotecznej i skomplikowany charter sprawy oraz potrzebę pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego. 20 stycznia 2015 r. T. G. przedłożył zaświadczenie SR dla Warszawy Mokotowa XV Wydział Ksiąg Wieczystych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi. W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo przebieg prowadzonego przez siebie postępowania i podkreślił, że podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak również informował o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia. Zauważył ponadto, że sprawa należy do kategorii spraw skomplikowanych, które mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego oraz ze zgromadzeniem całości dokumentów i dopuszczenia niezbędnych dowodów.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 138/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przewlekłość postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 12 grudnia 2005 r. oraz orzekł, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że przewlekłość organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.
W ocenie Sądu w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości Prezydenta m. st. Warszawy, a tym samym wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), a zatem zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość i nadal pozostaje w zwłoce. Uznając za uzasadniony zarzut przewlekłości Sąd wyznaczył organowi jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że wniosek skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wpłynął do organu w dniu 12 grudnia 2005 r., a Prezydent m. st. Warszawy do dnia wydania wyroku nie podejmował żadnych działań merytorycznych w sprawie, w tym w celu całkowitego zgromadzenia materiału dowodowego. Działania organu oceniono jako pozorne, dotyczyły bowiem jedynie wezwań do dołączenia dodatkowych dokumentów i informowały stronę o kolejnym przesunięciu terminu rozpoznania sprawy, wskazując ogólnikowo na przyczynę zwłoki. Ustalone okoliczności potwierdzają w ocenie Sądu I instancji, że niezałatwienie sprawy w terminie nie wynikało z obiektywnych przeszkód. Także pomimo wyznaczenia przez Wojewodę Mazowieckiego dodatkowego terminu, postępowanie nie zostało zakończone.
W skardze kasacyjnej Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że Prezydent m. st. Warszawy prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, które są niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz przez zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy do organu wraz z prawomocnym wyrokiem sądu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do 10 kwietnia 2011 r. przedmiotem skargi mogła być jedynie bezczynność organu, zmiana stanu prawnego związana z możliwością zaskarżenia przewlekłości postepowania została wprowadzona z dniem 17 maja 2011, zatem oceniając rażący charakter naruszenia Sąd powinien badać wyłącznie działania organu po tej dacie. Zakwestionowano prawidłowość stanowiska, że organ nie podjął czynności i prowadził je opieszale, stwierdzono, że sprawa ma charakter skomplikowany. Wskazano, że od maja 2010 r. organ uzyskał decyzję Wojewody Mazowieckiego stwierdzającą nabycie przez gminę prawa własności działek, zaświadczenia z księgi hipotecznej, prawomocne postanowienia o nabyciu spadku, poświadczenie dziedziczenia, operat szacunkowy, a 21 maja 2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. O każdym etapie postępowania informowano strony, podając przewidywany termin jego zakończenia.
Okoliczności te nie pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość miała charakter rażący. Stwierdzono także, że w realiach sprawy nierealny jest termin 1 miesiąca do jej załatwienia, wyznaczony przez Sąd w wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tak krótki termin uniemożliwia zastosowanie art. 10 K.p.a. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podano, że opóźnienia w dotrzymaniu terminów określonych w art. 35 k.p.a. wynikają z przyczyn natury finansowo – organizacyjnych, brak jest bowiem pełnego pokrycia w budżecie środków finansowych w sprawach odszkodowawczych prowadzonych nie tylko na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, lecz także na podstawie art. 98, art. 129 i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. G., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na niepodlegające sanacji braki konstrukcyjne w postaci braku wskazania zakresu żądanego uchylenia wyroku. Alternatywnie wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz T. G. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa i kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, według norm przepisanych. Wskazano, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. nie jest prawidłowy, albowiem przepis ten ma charakter wynikowy i reguluje treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji i nie może stanowić podstawy kasacyjnej. Za bezpodstawne uznano także argumenty zgłaszane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. pełnomocnik organu podał, że decyzja w sprawie została wydana 6 listopada 2015 r., uzyskała ona przymiot ostateczności, wypłacono także odszkodowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna winna także zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z zaznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w całości z żądaniem jego uchylenia, co w dostatecznie precyzyjny sposób określa zakres żądanego uchylenia i nie daje podstaw do stwierdzenia braków skargi w tym zakresie.
W skardze kasacyjnej powołano podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Literalnie zarzutem został objęty przepis art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z treści skargi kasacyjnej wynika jednak, że zarzuty dotyczą także art. 149 § 1 zdanie pierwsze, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uznania przewlekłości postępowania i zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej nie dają jednak podstaw do uznania jej zasadności.
Skarżący zakwestionował prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie zaistnienie przewlekłości, nie przedstawił jednak żadnych argumentów świadczących o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego lub wadliwej ocenie elementów tego stanu. Nie zakwestionowano zatem, że jakkolwiek wniosek strony wpłynął 12 grudnia 2005 r., to do czasu wyrokowania przez Sąd I instancji nie został rozpoznany merytorycznie. Sąd I instancji opisał czynności podejmowane przez organ na przestrzeni lat i uznał je za rutynowe, a stopień skomplikowania sprawy za nie odbiegający od przeciętnego. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów podważających te ustalenia i oceny. Powołując się na skomplikowany charakter sprawy nie wskazano, z jakiego względu ma ona taką cechę i jakich szczególnych ustaleń czy dodatkowych postępowań wymagało jej prowadzenie. Przyznano, że od maja 2011 r. uzyskano decyzję Wojewody stwierdzającą nabycie działek przez gminę, zaświadczenie z księgi hipotecznej, postanowienie o nabyciu spadku i poświadczenie dziedziczenia, operat szacunkowy.
Bez wątpienia są to zwykłe dokumenty zazwyczaj konieczne w tego rodzaju sprawach, a uzasadnienie koniecznością ich uzyskania wieloletniego okresu prowadzenia postępowania nie może skutecznie uwalniać od zarzutu przewlekłości. Nie usprawiedliwiają tego stanu również powołane w skardze kasacyjnej względy finansowe i organizacyjne związane z dużą ilością spraw o odszkodowanie za drogi. Są to argumenty natury praktycznej, obowiązujący stan prawny nie łączy jednak z nimi żadnych skutków prawnych i nie pozwala usprawiedliwić prowadzenia postępowania z naruszeniem terminów ustawowych. W takim stanie faktycznym Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a., ustalenie że sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, a jej okoliczności nie uzasadniają czasu trwania postępowania, obligowało Sąd i instancji od zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie.
Sąd określił ten termin na 1 miesiąc od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, co wobec terminów uregulowanych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. nie może zostać uznane za termin niemożliwy do dotrzymania. Na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Sąd I instancji był także zobowiązany do stwierdzenia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów ten okres uzasadniających, oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu I instancji, zaś w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko takiej ocenie. Skoro w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych zarzutów przeciwko ustaleniom faktycznym dokonanym przez Sąd I instancji oraz zarzutów dotyczących oceny materiału dowodowego, to zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Bezspornie także w dacie orzekania przez Sąd I instancji obowiązywał przepis art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 17 maja 2011 r. zatem mógł on stanowić podstawę wyroku, zaś okres od maja 2011 r. do maja 2015 r. jest wystarczająco długi dla oceny aktywności organu i charakteru naruszenia.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a.