Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, oddalił skargę J. R.-O., K. J. i R. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w dacie wydawania kontrolowanych w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym orzeczeń dekretowych organów obu instancji obowiązywała regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), która stanowiła w jakiej sytuacji organ był uprawniony do odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, ale obowiązywał także art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (art. 54 ust. 1 wg t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), zgodnie z którym poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.
Natomiast art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu i stanowi samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. Dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest więc rozważenie, czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu.
W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1958 r., wydane dla W. Spółdzielni Mieszkaniowej, z którego wynika, że została zatwierdzona lokalizacja szczegółowa osiedla mieszkaniowego "R.". Z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wynika więc, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., a wobec tego wskazany w zaświadczeniu podmiot – W. Spółdzielnia Mieszkaniowa mogła ubiegać się o wywłaszczenie tej nieruchomości. Istnienie bowiem decyzji o lokalizacji szczegółowej było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia.
Wobec powyższego kwestionowane orzeczenia dekretowe, odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul P. [...], są zgodne z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Nie stwierdzono by orzeczenia te były dotknięte wadami nieważności, wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, zatem odmowa stwierdzenia ich nieważności, orzeczona zaskarżonymi decyzjami nadzorczymi, jest również zgodna z prawem.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J. R.-O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa procesowego:
art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270; dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez nierozważenie zarzutów podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącej z 7 czerwca 2013 r. oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- - art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: "k.p.a.") poprzez zaakceptowanie wadliwych ustaleń organu administracji, że zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej (dalej zaświadczenie lokalizacyjne) stanowi uszczegółowienie planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowania) w sytuacji, gdy warunki zagospodarowania terenu wynikające z zaświadczenia lokalizacyjnego (budowa osiedla budynków wielopiętrowych) są w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (zabudowa luźna lub grupowa dwukondygnacyjna);
- 2. prawa materialnego:
art. 1, 38 i 39 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju poprzez zaakceptowanie niezastosowania wskazanych przepisów, a w konsekwencji uznanie, że zaświadczenie lokalizacyjne spowodowało zmianę przeznaczenia terenu określoną w planie zagospodarowania podczas, gdy zastosowanie powyższych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że zmiana przeznaczenia terenu nie nastąpiła, a realizacja zamierzenia określonego w zaświadczeniu była niedopuszczalna bez zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu;
art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (numeracja przepisów według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności) – poprzez zaakceptowanie wadliwego zastosowania powyższych przepisów, polegającego na odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na niezbędność nieruchomości dla planowej inwestycji budownictwa ogólnomiejskiego, podczas gdy planowana inwestycja była niemożliwa do zrealizowania z przyczyn prawnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten reguluje zakres rozpoznania sprawy. Sąd ma obowiązek dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji i ma obowiązek uwzględnić przy tym wszystkie naruszenia prawa, nawet te, których strona w skardze nie wskazała. Tym bardziej Sąd powinien odnieść się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika strony.
Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy. Zarzuty powołane w piśmie z 7 czerwca 2013 r. były zarzutami z punktu widzenia sprawy istotnymi. W piśmie wskazane zostały przepisy, które zostały rażąco naruszone w latach 50-tych, a których to naruszeń organ nie uwzględnił w swojej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Z tego też względu uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań w zakresie powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Niewątpliwie obowiązkiem sądu administracyjnego jest wydanie orzeczenia "na podstawie akt spraw" (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Tak rozumiana powinność obejmuje pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego sprawy, z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą. Jakkolwiek nie ma jednej, obiektywnej miary wypełniania owego obowiązku, pewne jest, że do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały pominięte albo rozważone tylko w części – wyrok NSA z 7 marca 2013 r. II FSK 1377/2011).
Powyższe naruszenie uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, a w konsekwencji precyzyjne odniesienie się do motywów wyroku w skardze kasacyjnej. Z uwagi na braki i lakoniczność uzasadnienia konieczne jest niejako odgadywanie stanowiska Sądu. W ocenie pełnomocnika w niniejszej sprawie niezwykle istotnym zagadnieniem jest wzajemny stosunek zaświadczenia lokalizacyjnego i planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji, ogranicza się do przytoczenia zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że zaświadczenie stanowi doprecyzowanie planu zagospodarowania. Przy czym brak jest wyjaśnienia czy należy rozumieć, że: 1) inwestycja określona w zaświadczeniu jest zgodna z planem zagospodarowania albo 2) przepisy prawa stanowią, że zaświadczenie zmienia obowiązujący plan
Nie ulega wątpliwości, że warunki zagospodarowania terenu określone w zaświadczeniu są sprzeczne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania. Zaświadczenie zatwierdzało lokalizację osiedla mieszkaniowego "R." (osiedla budynków wielokondygnacyjnych jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959 r.), natomiast plan dopuszczał zabudowę luźną lub grupową, dwukondygnacyjną. Z tego też względu zamierzona inwestycja nie była zgodna z planem zagospodarowania, gdyż trudno uznać, że pojęcie "budownictwo wielokondygnacyjne" lub "osiedle mieszkaniowe" zawiera się w pojęciu "zabudowa luźna lub grupowa dwukondygnacyjną". Desygnaty tych pojęć stanowią zbiory rozłączne. Jeżeli Sąd I instancji uznał inaczej, dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż zaakceptował wadliwą wykładnię zaświadczenia lokalizacyjnego dokonaną przez organ administracyjny.
W wypadku, gdy podstawą rozstrzygnięcia była druga z opisanych wyżej koncepcji, mamy do czynienia z naruszeniem prawa materialnego, tj. art.1, 38 i 39 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Zgodnie z art. 1 dekretu: "Wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego". Z kolei art. 38 zawierał zakaz podejmowania działań sprzecznych z planem zagospodarowania: "Zabrania się zmiany przeznaczenia terenów, podejmowania inwestycji, budowy, odbudowy, przebudowy, powiększania i zmiany przeznaczenia budynków lub innych urządzeń - niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego". Zmiana planu nie dokonywała się również w trybie wydania zaświadczenie o lokalizacji, a jedynie w trybie właściwym dla jego uchwalenia (art. 39 dekretu). W świetle powyższych przepisów uznać należy, że wszelkie inwestycje publiczne (w tym osiedla mieszkaniowe) powinny być realizowane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Zaświadczenie o lokalizacji to akt administracji w gospodarce nakazowo-rozdzielczej skierowany do wewnątrz, zatwierdzenie zamierzeń inwestycyjnych jednostek publicznych. W obecnie obowiązującym stanie prawnym uznalibyśmy takie zaświadczenie za akt prawa wewnętrznego, który nie wywiera skutków poza aparatem administracyjnym. Gdyby zaświadczenie takie powodować miało zmianę planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca określiłby to wprost w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (powołany wyżej dekret).
Przechodząc do przesłanek opisanych w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazać należy, że przepisy o wywłaszczeniu, jako ingerujące w konstytucyjne prawo własności, należy interpretować ściśle, podobnie należy oceniać decyzje wydane na ich podstawie. Kontrola powinna obejmować także zgodność zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu z przepisami prawa oraz ocenę faktycznej możliwości realizacji zamierzonej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na powołane wyżej przepisy dekretu z 1946 r., nie było możliwości realizacji inwestycji wymienionej w zaświadczeniu (budownictwo wielokondygnacyjne), gdyż zamierzenie takie nie było zgodne z obowiązującym wówczas Ogólnym Planem Zabudowy.
Zauważyć należy, że wywłaszczenie nastąpić mogło na konkretny cel, zatem realizacja celu wywłaszczenia na nieruchomości musiała być możliwa zarówno faktycznie jak i prawnie. Inwestycja wskazana w zaświadczeniu lokalizacyjnym nie mogła być zrealizowana z przyczyn prawnych. W takiej sytuacji odmowa przyznania prawa własności czasowej poprzedniczce prawnej skarżącej stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co uszło uwadze Sądu I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania WSM "R." wniósł o oddalenie tej skargi i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wg norm przypisanych. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i prawny, zwłaszcza uwzględnił przy tym stanowisko uczestnika WSM "R.", który jako osoba trzecia nabył prawo do przedmiotowej nieruchomości. Poprzednik prawny WSM "R." wybudował na gruncie budynek mieszkalny przy ul. K. [...] w W., w którym uczestnik ustanowił i ustanawia prawa odrębnej własności na rzecz jej mieszkańców. W związku z powyższym nie jest możliwy zwrot przedmiotowej nieruchomości gruntowej, ponieważ uczestnik jako posiadacz gruntu jako osoba trzecia jest pod ochroną prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak żadnego z podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwiony.
Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1958 r., wydane dla W. Spółdzielni Mieszkaniowej, z którego wynika, że została zatwierdzona lokalizacja szczegółowa osiedla mieszkaniowego "R.". Zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., ponieważ zostało sporządzone w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, działający w zakresie swojej właściwości. Zatem zaświadczenie to stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Szczególna moc dokumentu urzędowego polega na polega na przerzuceniu ciężaru dowodowego na jednostkę, która zaprzecza treści zawartej w tym dokumencie. Jednakże moc dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna, ponieważ – zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. – można przeprowadzić dowód przeciwko jego treści. Tego rodzaju dowód przeciwko treści wynikającej z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1958 r. nie został przeprowadzony w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł zanegować stanu faktycznego, przyjętego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r., nr [...].
Skoro z cyt. zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., to wskazany w zaświadczeniu podmiot – W. Spółdzielnia Mieszkaniowa mogła ubiegać się o wywłaszczenie tej nieruchomości, ponieważ istnienie decyzji o lokalizacji szczegółowej było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, bo – nawet, gdyby uznać, że miały one miejsce – to i tak pozostają bez wpływu na wynik sprawy, a zatem nie można ich uznać za podstawy kasacyjne w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 1, 38 i 39 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju jest bezzasadny, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Także nie można uznać trafności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ponieważ przedmiotowa nieruchomość – jak to wynika z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] – była niezbędna dla planowej inwestycji budownictwa ogólnomiejskiego.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.