Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 32/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Raportem z dnia [...] listopada 2012 r. asp. M. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od 27 grudnia 1986 r. do 17 czerwca 1991 r.
W dniu [...] stycznia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego ustalił M. S. na dzień 9 listopada 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 21,5%.
W wyniku wniesionego przez stronę odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] marca 2013 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny stwierdzając, iż organ I instancji wydał w sprawie rozstrzygnięcie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności.
Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił M. S. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.
W wyniku zaskarżenia powyższego rozkazu personalnego, sprawę ponownie rozpoznał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym nr [...], z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1887/13 uchylił zarówno rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r., jak i rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2013 r.
W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż skarżący spełnia przesłanki domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie od 8 października 2004 r. do 27 czerwca 2007 r. winien być zaliczony do stażu służby. Odnosząc się zaś do okresu po ukończeniu nauki w Technikum, kiedy to skarżący zarejestrował się jako bezrobotny, Sąd uznał, że mimo zarejestrowania jako bezrobotny, skarżący nadal nie był zatrudniony i nie wykonywał innej pracy zarobkowej, zaś bycie domownikiem nie oznacza, iż nie był on zdolny i gotowy w każdym czasie do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Ponadto o tym, że posiadając status bezrobotnego można być równocześnie domownikiem w gospodarstwie rolnym przesądził ustawodawca w lit. e) powyższego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2081/14, oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji.
W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że oceniając, czy praca domownika w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie można poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że osoba bliska rolnikowi mogła wykonywać różne czynności związane z produkcją rolną. Nie chodzi bowiem o potencjalne możliwości, lecz realnie i stale świadczoną pracę w gospodarstwie. O możliwości zakwalifikowania przedmiotowej pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) musi decydować także zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie każdą pomoc domownika w gospodarstwie rolnym można uznać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w związku z czym stanowisko Sądu I instancji, że M. S. spełniał przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz, że cały wnioskowany okres powinien być mu zaliczony do wysługi lat dla celów uposażeniowych uznać należy za stanowczo przedwczesne.
Sąd ten podkreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne.
Ponownie rozpatrując sprawę Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym nr [...], z [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236, ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), odmówił przyznania M. S. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 27 grudnia 1986 r. do dnia 17 czerwca 1991 r. Swoje rozstrzygnięcie oparł na protokołach z przesłuchania świadków L. M. i W. P., których zeznania potwierdzają jedynie sezonową pomoc M. S. w gospodarstwie rolnym, a także informacji uzyskanych od mieszczących się w J. Placówki Terenowej KRUS, Urzędu Pracy i Starostwa Powiatowego.
Z powyższych informacji wynika, że M. S. nie figurował w ewidencji ubezpieczonych KRUS, a placówka nie posiada dokumentacji potwierdzającej, że w okresie od 27 grudnia 1986 r. do 17 czerwca 1991 r. była w stosunku do skarżącego wydana decyzja odmawiająca mu przyznania statusu domownika oraz dokumentacji, z której wynikałoby, że wymieniony składał oświadczenia z rodzicami, iż nie pracował lub nie pracuje w gospodarstwie rolnym rodziców jako domownik.
Nadto M. S. został dwukrotnie zarejestrowany jako bezrobotny: 18 czerwca 1991 r. oraz 21 października 1993 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 18 czerwca 1991 r. złożył oświadczenie, pod odpowiedzialnością karną, że nie podlega z mocy prawa ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w J. z 23 sierpnia 1991 r. wynika, że nie został on zgłoszony do objęcia składką na ubezpieczenie społeczne rolników. W dniu 21 października 1993 r. złożył natomiast oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, z którego wynikało, że wspólnie ze współmałżonkiem nie jest właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego albo gospodarstwa stanowiącego dział specjalny.
Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że M. S. nie pracował stale w gospodarstwie rolnym swoich rodziców.
Od powyższego rozkazu M. S. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 6 pkt 2e ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zarzucił ponadto, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób ukierunkowany na odmowę zaliczenia mu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat oraz zebrał materiał dowodowy w sposób wybiórczy i niepełny.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu powołał się na art. 101 ust. 1 i 102 ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Podał, że § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia pozwala na zaliczenie innych okresów (niż wymienione we wcześniejszych punktach) do wysługi lat wówczas, gdy istnieje przepis, który pozwala na wliczenie ich do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką regulacją jest ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Mając na uwadze fakt, iż M. S. wniósł o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego poprzez zaliczenie mu do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie od 27 grudnia 1986 r. do 17 czerwca 1991 r., to w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Istotnym zagadnieniem jest ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy, które to pojęcie nie zostało w niej zdefiniowane i w tym zakresie ustawodawca odesłał do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Definicji tego pojęcia należy zatem poszukiwać w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r, o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., poz. 277).
Organ przytoczył treść art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r. Odnosząc się do ww. definicji domownika i przytaczając stosowne orzecznictwo sądowe stwierdził, że przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie może być mowy jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ocena ewentualnej pracy w gospodarstwie rolnym musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy, przy czym oceny tego, jakie prace strona wykonywała w gospodarstwie rolnym oraz w jakim charakterze, należy dokonać także przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa.
Organ powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. wskazał, że podstawowym trybem uzyskania potwierdzenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest zaświadczenie właściwego organu. Z racji tego, że w przedmiotowej sprawie brak było zaświadczenia z urzędu gminy, to należało oprzeć się m.in. na przedstawionych przez stronę, a następnie uzupełnionych w wyniku czynności organu, zeznaniach świadków, zestawiając ich treść z pozostałą dokumentacją będącą w dyspozycji organu.
Komendant Główny Policji stwierdził, iż w niniejszej sprawie istotnym dowodem, który powinien potwierdzać pracę w danym okresie w gospodarstwie rolnym są zeznania świadków. Jednak zeznaniom świadków L. M. i W. P. nie sposób przyznać mocy dowodowej z uwagi na rozbieżności co do ilości osób zamieszkujących wspólnie w gospodarstwie, zakresu prac wykonywanych przez M. S., stopnia zmechanizowania gospodarstwa rolnego, kwestii zwierząt hodowanych w gospodarstwie, czy pracy sąsiadów w tymże gospodarstwie. Zdaniem organu ww. rozbieżności, dotyczące kluczowych kwestii, są zbyt duże, aby uznać zeznania świadków za wiarygodne w kontekście wykonywanej przez M. S. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w stopniu wystarczającym do uznania jej za stałą pracę w tymże gospodarstwie.
W dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, M. S. nie przedstawił żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym, co może świadczyć, o tym, że albo takiej pracy w ogóle nie wykonywał, albo udzielanej pomocy sam nie traktował jako pracy w gospodarstwie rolnym stanowiącej główne źródło utrzymania.
Ponadto organ wskazał, że nie można uznać, że do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego rodziców M. S., uwzględniając jego areał (ok. 7,81 ha), znacznie ograniczone potrzeby świadczenia pracy w powyższym gospodarstwie, m.in. z uwagi na jego rodzaj, strukturę, brak wyspecjalizowanej produkcji roślinnej i zwierzęcej, w którym zamieszkiwało przynajmniej 5 osób a prace w nim wykonywała matka i ojciec, konieczna była praca w nim kilkunastoletniego wówczas M. S., w wymiarze przez niego wskazanym. Prace wymieniane przez świadków, jako wykonywane przez stronę, to w przeważającej większości prace sezonowe (żniwa, sianokosy, wykopki).
Nie sposób dać wiary, iż prace takie jak karmienie zwierząt czy utrzymanie czystości w oborze, oprócz stałej pracy rodziców wymienionego, wymagały także jego pracy każdego dnia, szczególnie mając na uwadze wskazywane ilości zwierząt hodowanych w gospodarstwie.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania M. S. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym o 27 grudnia 1986 r. do dnia 17 czerwca 1991 r.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nazwanej odwołaniem, M. S. wniósł o jej uchylenie i wskazał, że jego doświadczenie życiowe potwierdzone zeznaniami dwóch świadków wskazuje, iż wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w sposób stały, wykonując prace wskazane mu przez prowadzących gospodarstwo rodziców, poprzez wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawodawca posługując się określeniem "stała praca", w żadnym przepisie go nie zdefiniował. Pojęcie to było natomiast wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie i w piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którymi wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym wcale nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy ubezpieczeniowej z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby stała praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne zajęcie domownika, a także by była ona wykonywana tylko w określonej porze dnia i jedynie w ściśle określonym wymiarze czasowym. Dlatego też nie można przyjąć, że sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej automatycznie wyklucza możliwość zakwalifikowania świadczonej przez domownika pomocy jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O wykonywaniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa i swego miejsca zamieszkania.
W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika. Pracy domownika nie można zatem oceniać taką samą miarą jak pracy samego rolnika. Domownik dysponując czasem wolnym dopiero po zajęciach szkolnych może wykonywać wówczas wskazane mu przez rolnika czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Takich możliwości nie jest też pobawiona osoba zarejestrowana w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego. W sprawie nie ma bowiem znaczenia czy M. S. prawidłowo w określonym czasie przyznano status bezrobotnego. Istotne jest jedynie to, że samo posiadanie statusu bezrobotnego w żaden sposób nie uniemożliwiało w tym samym czasie wykonywania przez wnioskodawcę stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.
Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie definicji pojęcia "stałej pracy", to oczywistym jest, że ocena spełnienia tej przesłanki musi być oparta na obiektywnych kryteriach a nie subiektywnych.
Charakter pomocy świadczonej przez domownika na rzecz rolnika należy ustalać indywidualnie i na tle okoliczności konkretnej sprawy. Oceniając zatem czy praca domownika w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie można poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że osoba bliska rolnikowi mogła wykonywać różne czynności związane z produkcją rolną. Nie chodzi tu bowiem o potencjalne możliwości lecz realnie i stale świadczoną pracę w gospodarstwie. O możliwości zakwalifikowania przedmiotowej pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) musi decydować także zakres pomocy świadczonej przez domownika. O stałej pracy można mówić tylko w przypadku pracy o istotnym znaczeniu dla prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej.
Sąd przypomniał o zaleceniach sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny dla organu. W jego ocenie organ prawidłowo zastosował się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku. Organ przeprowadził dowód z przesłuchania świadków L. M. i W. P., z których sporządzone zostały protokoły. Sąd I instancji zgodził się z organem, że badając zeznania świadków nie można im przyznać mocy dowodowej. Jak bowiem wynika z ich analizy, w ich treści występują znaczące rozbieżności: pierwszy świadek zeznał, iż pod adresem W. [...] zamieszkiwało 5 osób (oprócz wnioskodawcy - jego rodzice i dwóch braci), natomiast drugi świadek wskazuje na osiem osób (oprócz wnioskodawcy - jego rodzice, dwóch braci, dziadkowie i ciotka). Sam M. S. w odwołaniu z 18 września 2016 r. zaprzeczył zeznaniom W. P. Powyższe zeznania pozostają w sprzeczności również w zakresie prac wykonywanych przez M. S. L. M. stwierdził bowiem, że skarżący pomagał przy żniwach, zwoził baliki słomy, zboże, siano, a na co dzień w gospodarstwie przy obrządku bydła, trzody, zaś czynności związanych z użyciem ciągnika nie wykonywał.
W. P. wskazała natomiast, że pracował on tak jak inni - w polu i w oborze, robił wszystko. Podobnie w zakresie stopnia zmechanizowania gospodarstwa rolnego, czy ilości zwierząt hodowanych zeznania świadków się znacząco różnią. Sąd I instancji podkreślił, że istotne różnice zachodzą odnośnie pomocy sąsiadów w gospodarstwie – zdaniem jednego ze świadków nie było takiej potrzeby, natomiast drugi wskazał, że czasami pracy było tak dużo, że wynajmowani byli do pomocy sąsiedzi. Świadek L. M. nie był w stanie wskazać, w jakiej miejscowości uczył się wnioskodawca, ani tego czy skarżący pracował w gospodarstwie codziennie.
Sąd I instancji zgodził się z organem, że wskazane rozbieżności dotyczące kluczowych kwestii są zbyt duże aby uznać zeznania świadków za wiarygodne w kontekście wykonywanej przez M. S. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w stopniu wystarczającym do uznania jej za stałą pracę w tymże gospodarstwie. Utrata wiarygodności przez świadków, odnosi się do całości ich zeznań.
W ocenie Sądu I instancji, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ zasadnie powołał § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a także prawidłowo przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133, z późn. zm.).
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że w świetle zeznań świadków brak jest podstaw do uznania, że skarżący wykonywał w gospodarstwie rolnym rodziców pracę o charakterze stałym. Skarżący realizował określone obowiązki w gospodarstwie rolnym rodziców, jednak nie przekraczały one wymiaru doraźnej pomocy świadczonej przez dzieci na rzecz rodziców prowadzących gospodarstwo rolne. Nie można tym samym stwierdzić, że czynności, które wykonywał skarżący były niezbędne dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego przez cały rok.
Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., zeznania świadków przedstawione w sprawie dotyczącej przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi powinny być na tyle wiarygodne, aby można je było potraktować jako równoważne w zakresie wartości dowodowej z informacjami zawartymi w świadectwach służby czy świadectwach pracy, które co do zasady stanowią podstawowy dowód w takim postępowaniu. Zeznania świadków - w przypadku nieposiadania przez właściwy urząd gminy dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), stanowią podstawowe i obligatoryjne dowody w sprawie. Jako takie nie powinny zatem budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i stwierdzonych faktów.
Sąd I instancji zaznaczył, że zakres postępowania wyjaśniającego w celu poczynienia przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych w kontekście "stałej pracy" skarżącego określił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2081/14. W ocenie tego Sądu organ wytyczne te zrealizował i prawidłowo ustalił, że skarżący nie wykonywał stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. i art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak również nie prowadził indywidualnego gospodarstwa rolnego. W ocenie tego Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Sąd ten na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono:
- 1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w przypadku, gdy zaskarżona decyzja została wydana z mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami prawa o postępowaniu, tj. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego — w szczególności zeznań świadków - w sposób dowolny, a nie swobodny, z naruszeniem zasad logicznego rozumowania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż praca świadczona przez M. S. w gospodarstwie rodziców nie miała charakteru pracy stałej,
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a także art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędną interpretację wykładni stałej pracy domownika, co doprowadziło do błędnego uznania, iż praca świadczona przez M. S. w gospodarstwie rodziców nie miała charakteru pracy stałej.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Ponadto podniesiono, że przesłuchani w sprawie świadkowie zeznawali na temat okoliczności które miały miejsce około 30 lat temu. Trudno więc oczekiwać, że będą pamiętali okoliczności, które ich przecież nie dotyczyły. Stąd pewne rozbieżności w ich zeznaniach dodają ich zeznaniom tylko autentyczności. W ocenie skarżącego kasacyjnie na skutek błędnej oceny ww. zeznań nieprawidłowo ustalono, że praca jaką świadczył skarżący w gospodarstwie rolnym swoich rodziców nie miała charakteru pracy stałej, co miało znaczący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, której zrzekł się M S. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za nietrafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Wbrew odmiennemu w tym wglądzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, zaskarżona decyzja nie została wydana z mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami prawa o postępowaniu, tj. art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków, nie można uznać za dowolną. Ocena ta nie narusza zasad logicznego rozumowania, w konsekwencji czego uznanie, że praca świadczona przez skarżącego kasacyjnie w gospodarstwie rolnym rodziców nie miała charakteru pracy stałej, w niczym nie narusza prawa.
Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozkazy personalne zostały wydane w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2081/14 oddalającego skargę kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1887/13, uchylającego wydane wcześniej rozkazy personalne w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.
Oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oceniając, czy praca domownika w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie można poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że osoba bliska rolnikowi mogła wykonywać różne czynności związane z produkcją rolną. Nie chodzi tu bowiem o potencjalne możliwości lecz realnie i stale świadczoną pracę w gospodarstwie. O możliwości zakwalifikowania przedmiotowej pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) musi decydować także zakres pomocy świadczonej przez domownika.
Sąd ten wskazał, że nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by każdą pomoc domownika w gospodarstwie rolnym bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników.
Sąd ten uznał za przedwczesne stanowisko Sądu I instancji co do tego, że skarżący spełniał przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 277) oraz, że cały wnioskowany okres powinien być mu zaliczony do wysługi lat dla celów uposażeniowych. W ocenie tego Sądu zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie dawał podstaw do tak kategorycznych stwierdzeń. W sprawie nie wiadomo jaką dokładnie powierzchnię miało gospodarstwo rodziców skarżącego, czy jedynie 7,61 ha – jak przyjęły to organy orzekające w sprawie i jak w swym oświadczeniu z dnia 23 lutego 2009 r. podał sam wnioskodawca, czy też łącznie ok. 15-16 ha, na co strona powołała się w swych zeznaniach z dnia 4 grudnia 2012 r. Z akt sprawy nie wynikało ponadto, ile domowników nie tylko zamieszkiwało ale faktycznie (i w jakim zakresie) pracowało na terenie gospodarstwa oraz czy w przypadku młodszych braci skarżącego w całym analizowanym okresie można w ogóle mówić o ich stałej pracy na rzecz rolników.
Nie było też żadnych danych dotyczących między innymi rodzaju zabudowań gospodarczych istniejących na terenie gospodarstwa. Wszystko to nie pozwalało w ocenie tego Sądu na weryfikację twierdzeń wnioskodawcy co do rodzaju i wielkości prowadzonej przez jego rodziców działalności hodowlanej, a pośrednio także co do charakteru pomocy wymaganej między innymi w tym zakresie od strony. Sąd ten wskazał, że w sprawie niezbędne są w tej sytuacji dodatkowe ustalenia oraz rzetelna ocena całości zgromadzonego materiału dowodowego. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie oraz czy zachodzą przesłanki do zaliczenia skarżącemu wnioskowanego okresu do stażu służby mającego wpływ na wysokość jego uposażenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w ww. wyroku, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków, zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zatem zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów.
W świetle art. 153 p.p.s.a. ww. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy miały na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób.
Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że rozpoznając ponownie sprawę organy prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawidłowo ustaliły też stan faktyczny sprawy, stosując przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Wskazać należy, że organ dopuścił dowód z przesłuchania świadków zawnioskowanych przez skarżącego, które, wobec braku innych dowodów, należy uznać za dowód istotny, który powinien potwierdzać pracę skarżącego w danym okresie w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego oraz zakres tej pracy i nie powinny budzić wątpliwości co do ich treści i zgodności w zakresie istnienia faktów mających znaczenie w sprawie. Były to zeznania świadka L. M. i W. P. Świadkowie zostali pouczeni o prawie do odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania w zakresie określonym w art. 83 § 2 k.p.a. oraz o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań na podstawie art. 233 Kodeksu karnego. Z przesłuchania świadków zostały sporządzone protokoły.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena zeznań ww. świadków w niczym nie narusza art. 80 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że wobec występujących w treści ww. zeznań znaczących rozbieżności wykazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, których skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył, nie można zeznaniom ww. świadków przyznać mocy dowodowej.
Wskazać należy, że ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przewiduje jako środek dowodowy zeznania co najmniej dwóch świadków. Trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że maksymalna liczba świadków nie została w żaden sposób ograniczona. Skoro zawnioskowani świadkowie nie posiadali wystarczającej wiedzy na okoliczności mające znaczenie w sprawie, skarżący, który mógł uczestniczyć w czynnościach ich przesłuchania, mógł zgłosić wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania innych jeszcze świadków, w tym członków rodziny, którzy mogliby wyjaśnić, jaki był rozmiar gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego, jakie prace były w nim wykonywane oraz jaki był podział zadań. Dowodzenie powyższych okoliczności spoczywa przede wszystkim na wnioskodawcy co powoduje, że organ nie ma obowiązku poszukiwać innych jeszcze świadków poza zawnioskowanymi przez wnioskodawcę w celu wykazania istnienia okoliczności, z których wnioskodawca wyciąga korzystne dla siebie skutki prawne.
Rzeczą organu jest dokonanie oceny dowodów z przesłuchania zawnioskowanych świadków oraz całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie czy wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym, czy tylko pomagał w prowadzeniu gospodarstwa. Domaganie się przez skarżącego zmiany dokonanej przez organ oceny dowodów w postaci zeznań świadków poprzez uwzględnienie odległości czasowej zdarzeń, których zeznania dotyczyły, nie jest uzasadnione w związku z obowiązującą zasadą obiektywizmu i praworządności.
Trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że odkładanie w czasie żądania wliczenia żądanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat niesie ryzyko pojawienia się trudności w udowodnieniu powyższych faktów. Za zaniechanie strony polegające na "odłożeniu" tego problemu w czasie oraz za dobór świadków nie ponosi odpowiedzialności organ. Nie ma też podstaw prawnych do wywodzenia i ustalania przez organ, która z podanych przez trzy osoby wersja zdarzeń jest prawdziwa. Skarżący domaga się uznania, iż jego wersja jest prawidłowa, a ustalenia wynikające z zeznań świadków o tyle są pomocne, o ile potwierdzają tę wersję. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że rozbieżności między faktami podawanymi przez świadków między sobą oraz przez skarżącego są na tyle istotne, że nie pozostają bez wpływu na ocenę zeznań świadków i uznaniu ich za niewiarygodne.
Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że odróżnienie pomiędzy zwyczajową pomocą a pracą w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest wynikiem przede wszystkim: rozmiaru gospodarstwa, profilu gospodarstwa, jego zmechanizowania, osób w nim faktycznie wykonujących prace oraz istniejącej obiektywnie istotności wkładu pracy skarżącego w funkcjonowanie gospodarstwa. Ustalenie powyższego następuje w oparciu o dowody z dokumentów i zeznania świadków. W każdym z przedstawionych aspektów zeznania świadków mogą mieć istotne znaczenie.
Podkreślenia wymaga, że problemem w niniejszej sprawie nie był fakt zapomnienia przez świadków pewnych okoliczności, lecz fakt zapamiętania ich odmiennie od siebie i od opisu podawanego przez skarżącego, a różnice te dotyczyły zarówno ilości zwierząt w gospodarstwie, osób w nim pracujących, mechanizacji, jak też samej aktywności skarżącego w gospodarstwie rodziców, co wykazano analizując zeznania zawnioskowanych świadków. Ujawnione różnice w zeznaniach musiały być, zgodnie z przepisami prawa poddane pod ocenę organu, który trafnie wywiódł, że w świetle zebranych dowodów brak jest podstaw do uznania czynności wykonywanych przez skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców za pracę zaliczaną do stażu służby. Rzeczą organu była ocena czy w świetle zebranych dowodów można te czynności uznać za pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym zaliczanym do okresu służby. Odmienne w swej treści zeznania co do ww. okoliczności nie pozwalają na taką konstatację.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę skarżącego kasacyjnie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został poddany ocenie zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów w ramach zakreślonych przepisem art. 80 k.p.a. Ocena ta w niczym nie narusza ww. przepisu prawa. Jest obiektywna, spójna, logiczna i przekonująca.
Skoro skutkiem przepisów ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy jest podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego, to organ nie może dokonywać oceny dowodów w sposób pobłażliwy, gdyż ocena taka byłaby dowolna i sprzeczna z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności.
Nie można w tej sytuacji uznać za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania.
Za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a także art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędną wykładnię stałej pracy domownika, co miało doprowadzić do błędnego uznania, że praca świadczona przez skarżącego w gospodarstwie rodziców nie miała charakteru pracy stałej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.
Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.
W myśl art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 277) ilekroć w ustawie jest mowa o: domowniku - rozumie się osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów prawa. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji przyjęły i stosowały definicję pojęcia stałej pracy domownika zgodnie z przyjętą i wypracowaną linią orzeczniczą, jednakże w ustalonym stanie faktycznym nie znalazły jej cech w takim zakresie aby móc dokonać nie budzącej subsumpcji prawa. Zauważyć należy, że Sąd I instancji dokonał wykładni pojęcia stałej pracy domownika w gospodarstwie rolnym z powołaniem się w tym względzie na literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Wykładnia ta jest prawidłowa i nie została przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważona. Istota problemu sprawdzała się natomiast do oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy można pracę świadczoną przez skarżącego kasacyjnie w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego uznać za stałą pracę w gospodarstwie rolnym.
Zauważyć należy, że zebrane w sprawie dowody na ww. okoliczność różnią się znacząco zarówno co do ilości osób pracujących w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego kasacyjnie, w zakresie prac wykonywanych przez skarżącego oraz ilości zwierząt w nim hodowanych. Trafnie Sąd I instancji uznał za organem, że wskazane szczegółowo rozbieżności w zeznaniach świadków i skarżącego w tym zakresie dotyczą kluczowych kwestii i są na tyle istotne, że nie można uznać zeznań świadków w powyższym przedmiocie za wiarygodne w kontekście wykonywanej przez skarżącego pracy rolnym jego rodziców w stopniu wystarczającym do uznania jej za stałą pracę w tymże gospodarstwie.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał też w skardze kasacyjnej, jakie czynności wykonywane przez skarżącego miałyby świadczyć za uznaniem owej pracy za stałą pracę w tymże gospodarstwie.
Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.