Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 890/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej skierowania na badania lekarskie, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] lutego 2015 r. Z. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, ze względu na wystąpienie przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego w dniu wydania wskazanej decyzji istniała już ostateczna decyzja Starosty O. z dnia [...] czerwca 2014 r. umarzająca na podstawie art. 105 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie skierowania na badania lekarskie, wszczęte z urzędu na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm.), zwanej dalej u.k.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO), decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r.
SKO wskazało, że Starosta O. umorzył w dniu [...] czerwca 2014 r. postępowanie ze względu na niewłaściwość miejscową do orzekania o skierowaniu strony na badania lekarskie. W ocenie organu organ niewłaściwy był obowiązany zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Nie można przyjąć, by postępowanie prowadzone przed organem właściwym było kontynuacją postępowania prowadzonego przed organem niewłaściwym. Decyzja Starosty O. o umorzeniu postępowania z powodu tego, że stał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy nie była decyzją załatwiającą sprawę co do istoty.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji oraz wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r.
SKO zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., podtrzymując dotychczasowe argumenty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa: art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. jest nieważna, gdyż w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie została wydana decyzja umarzająca postępowanie, która - jak każda decyzja - korzysta z ochrony trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Innymi słowy, zaistniała w niniejszej sprawie res iudicata, powodująca nieważność ponownie wydanej w tej samej sprawie decyzji administracyjnej.
Skarżący podkreślił, że decyzje nie rozstrzygające istoty sprawy, kończąc w sprawie postępowanie, wywołują nie tylko skutek procesowy, lecz również istotny skutek materialnoprawny. Wyrażony w art. 16 § 1 k.p.a. zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji merytorycznych, tj. rozstrzygających sprawę co do istoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji na wstępie przypomniał zakres oceny legalności decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Dalej wskazał, że decyzja ostateczna posiada powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotne znaczenie posiada okoliczność, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, by obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego.
W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nie została wydana w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, jak decyzja Starosty O. z dnia [..] czerwca 2014 r. umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe. Sąd stwierdził, że ostatnia z wymienionych decyzji została wydana na podstawie art. 105 k.p.a., natomiast podstawą decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. był art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Decyzja Starosty O. z dnia [...] czerwca 2014 r. nie skutkowała powstaniem powagi rzeczy osądzonej w sprawie skierowania strony na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania poprzez jego błędną wykładnię:
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez przyjęcie, że decyzje umarzające postępowanie administracyjne nie są decyzjami "rozstrzygającymi", a decyzje wystawione w sprawie nie, są tożsame. Tymczasem decyzje umarzające posiadają status "rozstrzygających", ponieważ załatwiają sprawy administracyjne, a decyzje wydane w sprawie są tożsame, gdyż organy administracji orzekające w sprawie poruszały się w rozstrzyganiu tej sprawy w obrębie danej normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania - włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut okazał się wadliwie skonstruowany, a dodatkowo bezpodstawny.
Podkreślenia na wstępie wymaga, że wadliwe jest przytoczenie jako podstawy kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w kontekście zanegowania prawidłowości rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Otóż przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jeżeli zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym zaskarżonym wyrokiem, sąd administracyjny orzekał o zgodności z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, to ocena o zgodności z prawem kontrolowanego aktu administracyjnego odnosiła się do decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a nie do zgodności z prawem decyzji ostatecznej, którą skierowano skarżącego na badania lekarskie.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji byłby obligowany do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wtedy i tylko wtedy, gdyby stwierdził zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a nie w samej decyzji ostatecznej; w tym ostatnim przypadku właściwą podstawę rozstrzygnięcia stanowiłby bowiem - w zależności od przyczyny niedostrzeżenia przez organ kwalifikowanej wadliwości decyzji ostatecznej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. Ponieważ z kontekstu, w jakim przytoczono omawianą podstawę kasacyjną, wynika, że skarżący upatruje naruszenia wymienionego przepisu w tym, że w zaskarżonym wyroku przepisu tego nie zastosowano w odniesieniu do decyzji orzekającej o skierowaniu go na badania lekarskie, a więc w odniesieniu do decyzji ostatecznej, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu objętym niniejszą skargą kasacyjną przepis ten mógłby ewentualnie zastosować tylko do decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej - gdyż taki był przedmiot sprawy, badanej przez ten Sąd - a nie do samej decyzji ostatecznej. Dlatego też uprawniony jest wniosek, że tę podstawę kasacyjną przytoczono błędnie, jest ona bowiem nieadekwatna do istoty postawionych zarzutów.
Dodatkowo wyjaśnić i przypomnieć przyjdzie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.
Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11).
Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie.
Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12;16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie błędnie określa podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, ma jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w którym stwierdzono, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny może po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na merytoryczne rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Dokonując zatem oceny w powyższym zakresie wskazać należy, że w przypadku gdy wcześniej prowadzone postępowanie zakończyło się decyzją o jego umorzeniu, to nie zawsze zachodzić będzie stan rzeczy osądzonej. W piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na rozbieżność zapatrywań co do tego, czy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności nowej decyzji wydanej w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Przyjmuje się zwłaszcza, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.).
W piśmiennictwie wyrażano również pogląd, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo - co jeszcze bardziej oczywiste - że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 - art. 156).
Na gruncie niniejszej sprawy należy też stanowczo stwierdzić, że tożsamość przedmiotu i podmiotu sprawy ze sprawą prowadzoną przed organem wcześniej nie może prowadzić do uznania, że spełniona została przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle tego przepisu konieczność stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi w sytuacji, w której decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Chodzi tutaj jednak nie o jakąkolwiek decyzję kończącą postępowanie w danej sprawie, ile o wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Decyzja wydana przez Starostę O. w dniu [...] czerwca 2014 r. nie załatwiła sprawy merytorycznie. Umorzenie postępowania nastąpiło z uwagi na niemożność załatwienia sprawy w wyniku braku właściwości organu administracyjnego do jej rozstrzygnięcia co do istoty. W takim przypadku należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl