Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 78/17 oddalił skargę M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zmieniającego rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego z sierż. szt. M. K. i określającym termin zwolnienia wymienionego policjanta ze służby w Policji na dzień [...] czerwca 2008 r. oraz utrzymującego w pozostałej części w mocy decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego zwolnił M. K. ze służby w Policji z dniem [...] maja 2008 r., na podstawie art. 41 ust 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Po wniesieniu przez stronę odwołania od tego rozkazu personalnego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Następnie w dniu [...]czerwca 2008 r., po uzyskaniu zgody strony, Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał rozkaz personalny nr [...], którym na podstawie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., zmienił wcześniej wydany rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2008 r. w zakresie: 1. podstawy prawnej, poprzez dodanie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., 2. dokonanego rozstrzygnięcia, poprzez stwierdzenie: a) uchylam rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia V kwietnia 2008 r. w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego z sierż. szt. M. K. i określam termin zwolnienia wymienionego policjanta ze służby w Policji na dzień [...] czerwca 2008 r., b) w pozostałym zakresie utrzymuję decyzję w mocy.
Podaniem z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik M. K., powołując się na art. 155 K.p.a. oraz art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, wniósł o uchylenie "rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zmieniającego rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego z sierż. szt. M. K. i określającym termin zwolnienia wymienionego policjanta ze służby w Policji na dzień [...] czerwca 2008 r. oraz utrzymującym w pozostałej części w mocy decyzję - rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji", a także o "wydanie rozkazu personalnego przywracającego M. K. s. W. do służby w Policji (...)". W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik strony powołał się na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. akt [...], którym M. K. został uniewinniony od popełnienia zarzucanego mu czynu, a także na treść art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, który zdaniem pełnomocnika strony, powinien znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowanie.
Dalej wyjaśnił, że wadliwość decyzji ostatecznej, o uchylenie której wnosi, polegała na "błędnej ocenie przesłanki dającej podstawę do wydania rozkazu personalnego do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji". Na wezwanie organu pełnomocnik strony pismem z dnia [...] marca 2016 r. sprecyzował, iż wnosi o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w trybie art. 155 K.p.a.
W dniu [...] maja 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K., wydał decyzję, którą odmówił uchylenia wnioskowanej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W dniu [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik strony złożył odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], co skutkowało uchyleniem tej decyzji w całości przez Komendanta Głównego Policji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.).
W dniu [...] sierpnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] ponownie wydał decyzję, powołując się na art. 155 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, o odmowie uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 42 ust. 7 ustawy o Policji w sposób kompleksowy i wyczerpujący reguluje procedurę związaną z przywróceniem do służby w przypadku, gdy policjant został uniewinniony prawomocnym wyrokiem sądu karnego, a zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Przepis art. 42 ustawy o Policji należy zatem rozumieć jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 155 K.p.a., który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie, że art. 42 ustawy o Policji stanowi przepis szczególny, wykluczający zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. Podniósł również zarzut naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 K.p.a., poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy "w przypadku stwierdzenia niewłaściwości trybu rozpoznania wniosku, organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania".
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Komendant Główny Policji orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ drugiej instancji powołał się na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.) oraz przybliżył instytucję uchylenie lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, iż podstawę prawną zwolnienia M. K. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w Policji w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Powołany przepis ma służyć ochronie interesu publicznego poprzez stworzenie możliwości usunięcia z szeregów Policji funkcjonariuszy, wobec których prowadzone jest postępowanie karne i którzy w związku z tym postępowaniem od ponad 12 miesięcy nie realizują obowiązków służbowych i jednocześnie pobierają 50% ostatnio należnego uposażenia. Zwolnienie ze służby na podstawie powołanej regulacji jest zatem uprawnieniem przełożonego związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia służby przez policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 424/09).
Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje, że M. K. przed zwolnieniem ze służby w Policji pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych od ponad 12 miesięcy, a przyczyny zawieszenia go w czynnościach służbowych (wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) nie ustały. Wypełnione zatem zostały przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o Policji dopuszcza możliwość powrotu do służby policjanta niewadliwie zwolnionego na podstawie powołanego przepisu wyłącznie w sytuacji, gdy, jak stanowi art. 42 ust. 7 tej ustawy, "postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego". W takim przypadku reaktywacja stosunku służbowego następuje z mocy prawa i nie wymaga podejmowania przez organ Policji w tym konkretnym zakresie jakichkolwiek działań (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2932/14). Jeżeli zatem stosunek służbowy został reaktywowany w trybie przewidzianym w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, to nie jest możliwe dodatkowe wyeliminowanie w trybie art. 155 K.p.a. skutku w postaci zwolnienia ze służby w konsekwencji przywrócenie do służby policjanta, który już został wcześniej do tej służby przywrócony z mocy prawa.
W tym znaczeniu przepis art. 42 ust. 7 ustawy o Policji sprzeciwia się uchyleniu w trybie art. 155 K.p.a. decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, co stanowi przesłankę negatywną wymienioną art. 155 K.p.a. Natomiast uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. niewadliwej decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w sytuacji, gdy w danej sprawie karnej postępowanie nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego i w konsekwencji nie nastąpiło reaktywowanie stosunku służbowego z mocy prawa, oznaczałoby powrót policjanta do służby poprzez obejście przepisu art. 42 ust. 7 ustawy o Policji ograniczającego możliwość przywrócenia do służby funkcjonariusza, wobec którego prowadzono postępowanie karne.
Zastosowanie w omawianym przypadku art. 155 K.p.a. dodatkowo spowodowałoby nawiązanie stosunku służbowego w sposób nieprzewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych określonych w przepisach art. 25 tej ustawy oraz wydanych jej na podstawie przepisach wykonawczych. W ten sposób, jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, doszłoby do obejścia przepisów o nawiązaniu stosunku służbowego policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 920/07).
Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Tymczasem M. K. wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Karny z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. akt II K 19/09 został uznany winnym popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 18 § 3 w zw. z art. 272 K.k. i skazany na karę 6 miesięcy pozbawienia wolności, przy czym wykonanie orzeczonej kary warunkowo zawieszono na okres próby wynoszący 2 lata.
Przedmiotowy wyrok został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt [...]. Powyższe oznacza, że M. K., nawet pomimo zatarcia przedmiotowego skazania, nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 252/16 oraz z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 351/16), a zatem uchylenie decyzji o jego zwolnieniu ze służby byłoby sprzeczne z interesem służby (tożsamym z interesem społecznym), który wymaga, aby służbę w Policji, jako formacji służącej społeczeństwu i zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, pełniły wyłącznie osoby dające rękojmię godnego jej reprezentowania, niedopuszczające się czynów mogących pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej.
Decyzja Komenda Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzję w całości pełnomocnik skarżącego zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 155 K.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, iż art. 42 ustawy o Policji stanowi przepis szczególny, wykluczający zastosowanie w niniejszej sprawie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., podczas gdy w ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie;
- 2) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a., poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia o żądaniu strony w sytuacji, gdy w przypadku stwierdzenia niewłaściwości trybu rozpatrywania wniosku, organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania;
- 3) art. 7, art. 77, art. 80 § 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo szeregu wyżej opisanych uchybień.
Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, a to art. 106 oraz 76 § 1 k.k. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że M. K. był uprzednio karany i wskazanie tej okoliczności jako jednej z podstaw orzeczenia o istocie sprawy w sytuacji, gdy uprzednie skazanie (wobec wymierzenia skarżącemu kary 6 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres dwóch lat próby w wyroku Sądu Rejonowego w [...], sygn. skt [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt [...]) uległo zatarciu z mocy prawa z upływem 6 miesięcy od zakończenia okresu próby, wobec czego uważane jest za niebyłe i nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie.
Z uwagi na podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał m.in., że w świetle art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Powołany przepis art. 155 K.p.a. pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Jednakże organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, lecz powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany lub uchylenia decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż decyzja podejmowana na podstawie art. 155 K.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej pozostaje w gestii uznania organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. organ administracji nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej.
Sąd wskazał, iż art. 155 K.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego. Jest to przepis prawa procesowego, regulujący jeden z trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Tryb, o którym mowa w powołanym artykule ma charakter stricte procesowy, zawierający przesłanki, jakimi kieruje się organ prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sąd ocenia, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. Z powyższego przepisu wynika, że zastosowanie wskazanego w nim trybu ma na celu wyłącznie zmianę na przyszłość sytuacji prawnej strony, a zatem określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek muszą istnieć w dacie dokonywania zmiany.
Przepis art. 155 K.p.a. stanowi podstawę sformułowanego przez stronę żądania uchylenia ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na skutek upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, albowiem w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w tym trybie nie ustały przyczyny zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Stosunek służbowy w przypadku skarżącego uległ rozwiązaniu w dniu [...] czerwca 2008 r. Bezspornie wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. akt [...] został on uniewinniony od zarzutów, które stanowiły podstawę zawieszenia go w czynnościach służbowych i w konsekwencji zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Sąd podniósł, że trafnie Komendant Główny Policji wskazuje, iż w takim przypadku jak powyżej opisany dochodzi do reaktywacji stosunku służbowego z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W świetle postanowień ust. 2, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3, przy czym przepis art. 41 ust. 3 ustawy stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W myśl natomiast art. 42 ust. 7 ustawy przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego.
Skoro stosunek służbowy ze skarżącym został reaktywowany z mocy prawa po wejściu do obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia sądu karnego uniewinniającego policjanta od stawianych mu zarzutów, to zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy w tym znaczeniu, że skutki prawne decyzji zwolnieniowej (wydanej na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji) ustały. Zostały bowiem zniesione przedmiotowym wyrokiem karnym. W wymiarze praktycznym oznacza to, iż w dacie złożenia przez stronę wniosku w trybie art. 155 K.p.a. nie występował już stan faktyczny i prawny, który można kształtować za zgodą stron w ramach oceny interesu publicznego i słusznego interesu strony. Tymczasem istotą postępowania w trybie art. 155 jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.
W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Skarżący zaś powołuje się na okoliczności faktyczne i prawne wykraczające poza stan sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, którego uchylenia domaga się strona.
Zdaniem Sądu, słusznie także przyjął organ orzekający w sprawie, że art. 42 ust. 7 ustawy o Policji jest przepisem szczególnych, o którym mowa w art. 155 K.p.a., sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji zwalniającej skarżącego ze służby w Policji. Wskazany przepis ustawy o Policji oddziaływuje na sytuację prawną policjanta wprost i niezwłocznie, po spełnieniu przesłanek w nim wskazanych. Ustawodawca pozostawił stronie tylko wybór, co do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby lub zaniechania tego zgłoszenia w określonym terminie. Następczym skutkiem, zależnym od strony, jest reaktywowanie stosunku, lub rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przyjęcie odmiennego stanowiska, dopuszczającego stosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 155 K.p.a. do sytuacji, w której art. 42 ust. 7 ustawy o Policji miał zastosowanie i ukształtował (pozytywnie lub negatywnie) stosunek służbowy funkcjonariusza, prowadziłoby do stanu, w którym wola strony postępowania, uwzględniona przez organ orzekający w sprawie, niweczyłaby skutki prawne wywołane mocą przepisu ustawowego, czego zaakceptować nie sposób.
Z tego też powodu podana w skardze okoliczność, że skarżący nie został przywrócony do służby i wobec tego nie ma przeszkód do zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. do zniesienia negatywnych dla policjanta skutków zwolnienia ze służby, nie odpowiada prawdzie i nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Nie można bowiem nieskutecznego reaktywowania stosunku służbowego po wyroku uniewinniającym w sprawie karnej zwalczać poprzez domaganie się zmiany decyzji zwalniającej funkcjonariusza ze służby, która na skutek następstw wywołanych art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, aktualnie nie odpowiada obowiązującemu stanowi faktycznemu i prawnemu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w zw. z. art. 155 K.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż art. 42 ustawy o policji stanowi przepis szczególny, wykluczający zastosowanie w niniejszej sprawie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., podczas gdy w ustawie o policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie;
- 2. art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w zw. z. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia o żądaniu strony w sytuacji, gdy przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje z mocy prawa, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia do służby, w konsekwencji czego należało postępowanie niniejsze jako bezprzedmiotowe umorzyć;
- 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez pominięcie w części faktycznej uzasadnienia wyroku okoliczności, iż skarżący na żadnym etapie postępowania dyscyplinarnego oraz administracyjnego nie został pouczony o obowiązki zgłoszenia gotowości podjęcia służby w terminie 7 dni od przywrócenia do służby, w sytuacji, gdy brak pouczenia o ww. obowiązku wiązał się dla strony postępowania z niekorzystnym skutkiem w postaci zwolnienia ze służby.
Mając na uwadze powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną komendant Główny policji wniósł o jej oddalenie i o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ.
Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany (uchylenia).
Wskazać także należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4093/01, Lex nr 151421).
W niniejszej sprawie przedmiotem była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zmieniającego rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego z sierż. szt. M. K. i określającym termin zwolnienia wymienionego policjanta ze służby w Policji na dzień [...] czerwca 2008 r. oraz utrzymującego w pozostałej części w mocy decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji.
Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji był art. 41 ust 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Skarżący kasacyjnie został zwolniony ze służby na skutek upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, albowiem w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nie ustały przyczyny zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych.
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że następstwem uniewinnienia skarżącego kasacyjnie wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. akt [...] od zarzutów, które stanowiły podstawę zawieszenia go w czynnościach służbowych i w konsekwencji zwolnienia ze służby było reaktywowanie stosunku służbowego z mocy prawa i nie wymagało podejmowania przez organ Policji jakichkolwiek działań (por. wyrok z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2932/14, publ. CBOSA). Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne.
W świetle postanowień ust. 2, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3, przy czym przepis art. 41 ust. 3 ustawy stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W myśl natomiast art. 42 ust. 7 ustawy przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. A zatem, skoro stosunek służbowy policjanta został reaktywowany z mocy prawa na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy o policji, to brak podstaw prawnych do uchylenia decyzji wydanej na postawie art. 41 ust 2 pkt 9, w trybie art. 155 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 920/07 (publ. Lex nr 493537), że uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji o zwolnieniu ze służby w policji wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 K.p.a. Byłby to tryb nawiązania stosunku służbowego nie przewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w przepisach ustawy o Policji oraz przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. W ten sposób, doszłoby do obejścia przepisów o nawiązaniu stosunku służbowego policjanta.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a.
Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji (postanowienia) załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy.
Wskazać należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony. Postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (patrz. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).
W niniejszej sprawie przedmiot postępowania został określony w żądaniu strony dotyczącym wszczęcia postępowania. Jest też podmiot zainteresowany wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie, który powołuje się na konkretny przepis prawa uzasadniający jego interes prawny. Sprawa zatem wymagała rozstrzygnięcia merytorycznego.
Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.
Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. jest logiczne i wyczerpujące. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił kwestie istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, wskazując odpowiednie przepisy prawa. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 P.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).