Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2697/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 19/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Wałcz z dnia [...] (pkt I wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta Wałcz przyznał R.G. zasiłek rodzinny na dzieci od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego.

W trakcie pobierania przez wnioskodawcę ww. świadczeń organ I instancji powziął wiadomość o tym, że zmieniła się sytuacja dochodowa wnioskodawcy. Organ ten ustalił, że R.G. od dnia 1 lutego 2014 r. pobiera emeryturę wojskową (miesięczny dochód netto – 1.987,39 zł), od dnia 11 lipca 2014 r. podjął nowe zatrudnienie w [...] (dochód netto za sierpień 2014 r. - 1097,25 zł) oraz otrzymał diety za pracę za granicą (dochód za sierpień 2014 r. – 2.677 zł). Ponadto żona wnioskodawcy od dnia 5 maja 2014 r. podjęła zatrudnienie w firmie [...] (dochód netto za czerwiec – 1.338,42 zł).

W związku z powyższym, Burmistrz Miasta Wałcz decyzją z dnia [...], w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a, pkt 23 lit. b i c, pkt 24 lit. c i d, art. 5 ust. 1, 4 i 4b, art. 8 pkt 4a, pkt 6, pkt 7, art. 20 ust. 2, art. 23 ust. 4d, art. 24 ust. 7, art. 25 ust.1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), uchylił decyzję własną z dnia 7 listopada 2013 r.

Organ ten wskazał, że w okresie zasiłkowym 2013/2014, trwającym od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustalone zostało na podstawie dochodu uzyskanego w roku 2012, który w przypadku rodziny R.G. wyniósł 78.670,82 zł. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny, która nastąpiła po wydaniu decyzji przyznającej zasiłki rodzinne, organ dokonał weryfikacji prawa do przyznanych świadczeń rodzinnych. Po odliczeniu w następnym okresie dochodu utraconego w wysokości 77.720,77 zł oraz doliczeniu dochodu uzyskanego w wysokości 7.100,06 zł miesięczny dochód rodziny wyniósł 7.179,23 zł, a dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł 1.025,60 zł.

Burmistrz Miasta Wałcz wyjaśnił, że po dokonaniu przeliczenia dochodu rodziny ustalono, że zostało przekroczone kryterium dochodowe – kwota ustawowa 539,00 zł. Tym samym wnioskodawcy nie przysługuje zasiłek rodzinny (art. 5 ust. 1 ustawy) i z tego powodu organ ten z urzędu uchylił wcześniejszą decyzję własną.

Od przedmiotowej decyzji R.G. złożył odwołanie. Wnosząc o jej uchylenie w całości podniósł, że organ bezzasadnie do dochodu zaliczył jego wynagrodzenie z tytułu diety w wysokości 2.677 zł, które otrzymał za wyżywienie i noclegi związane z pracą. Wskazał, że są to wydatki w całości wolne od podatku i jako kierowca nie ma obowiązku ich podawania i ewidencjonowania. W związku z błędną interpretacją przepisów przez MOPS w Wałczu o wliczaniu do dochodu zagranicznych diet wypłacanych dla kierowców przeznaczonych na noclegi i wyżywienie jako czynnika składowego dochodu, uchylono przyznane mu świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało ją w mocy. Kolegium podało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo regulują, które źródła zarobkowania oraz świadczenia pieniężne uzyskiwane przez osoby wchodzące w skład rodziny są wliczane do kryterium dochodowego. Należą do nich: po pierwsze, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych (są one pomniejszane o koszty uzyskania przychodu, podatek i składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne); po drugie, dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (pomniejszany o podatek i składki do ZUS i NFZ); po trzecie, dochody w ogóle nie podlegające opodatkowaniu, takie jak: m.in. alimenty i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zasiłki chorobowe, stypendia o charakterze socjalnym przysługujące uczniom, a także należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium RP, przebywających czasowo za granicą, w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku R.G. wystąpiła przesłanka zmiany sytuacji dochodowej rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia, gdyż w 2014 r. otrzymał między innymi dietę za pracę za granicą w wysokości 2.677 zł za miesiąc sierpień 2014 r.

Kolegium podało, że z zaświadczenia pracodawcy R.G. z dnia 30 września 2014 r. wynika, że za sierpień 2014 r. otrzymał on wynagrodzenie (dochód netto) w wysokości 1.097,25 zł oraz diety za pracę za granicą w wysokości 2.677 zł. R.G. zatrudniony jest w firmie [...] jako kierowca samochodu ciężarowego. Organ I instancji uznał, że dieta wypłacona kierowcy transportu międzynarodowego zalicza się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako uzyskana w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. W ocenie organu do takich sytuacji odnosi się art. 21a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców regulujący tę kwestię, a stanowiący, że kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego.

Kolegium zauważyło, że ww. art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczący zaliczania do dochodu członka rodziny kwot wynikających z diet otrzymywanych w związku z wykonywaniem podróży służbowej poza granicami kraju, jest różnie interpretowany przez ośrodki pomocy społecznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w tej kwestii i uznał, że dochód z tytułu diety za pracę za granicą w wysokości 2.677 zł powinien być wliczony do ogólnego dochodu strony ubiegającej się o świadczenie rodzinne, gdyż można go zakwalifikować jako inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.).

Końcowo Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie, gdyby nawet uznać, że dieta nie wchodzi do dochodu w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych, to i tak nastąpiłoby przekroczenie progu dopuszczalnego w wysokości 539 zł, gdyż pozostałe dochody doliczone jako uzyskane kształtowałyby dochód na osobę w rodzinie na poziomie 643,16 zł.

Na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie R.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, oraz że jest sprzeczna z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem nie chroni rodziny wielodzietnej, będącej w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W ocenie skarżącego, przyjęty przez organy sposób obliczania kryterium dochodu potrzebnego do uzyskania świadczeń rodzinnych jest niezgodny z orzecznictwem sądów administracyjnych. Przy obliczaniu dochodu na okres zasiłkowy od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., na który wydana została decyzja nr [...], podstawowym czynnikiem jest osiągnięty dochód za 2012 r. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 8 września 2014 r. złożył wniosek do MOPS w Wałczu o wypłacenie dodatku do zasiłku w związku z podjęciem przez syna nauki poza miejscem zamieszkania. Posiadając ważną decyzję przyznającą świadczenia rodzinne do dnia 31 października 2014 r., wniosek ten był zasadny. Tymczasem MOPS w Wałczu w miesiącu wrześniu 2014 r. nie wypłacił mu świadczeń rodzinnych w wyznaczonym terminie, tj. 19 września, nie powiadamiając o przyczynie zwłoki.

Skarżący podkreślił, że decyzję o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia otrzymał w dniu 8 października 2014 r. Zatem wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w miesiącu wrześniu przez MOPS w Wałczu oraz wydanie decyzji uchylającej wypłatę tych świadczeń w dniu 8 października 2014 r., w ocenie skarżącego stanowi naruszenie ciągłości ważności decyzji oraz naruszenie zasady, że prawo nie może działać wstecz.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd ten podał, że stanowiący materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 32 ustawy stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie organ uchylił decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. przyznane skarżącemu świadczenia rodzinne na dzieci (zasiłki rodzinne, dodatki do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, zamieszkiwania w miejscowości, w której znajduje się szkoła, oraz z tytułu wychowywania dzieci w rodzinie wielodzietnej), albowiem uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny w porównaniu z sytuacją dochodową za rok 2012. Organ wskazał, że część dochodów uzyskanych w roku 2012 w okresie zasiłkowym zostało utraconych, natomiast inne dochody skarżący w okresie zasiłkowym uzyskał.

Sąd ten zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że w 2012 r. dochód na osobę w rodzinie skarżącego nie przekraczał ustawowego kryterium dochodowego. Dochód ten stanowił podstawę przyznania skarżącemu świadczeń na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. oraz dodatków do zasiłku na rok szkolny 2014/2015. A zatem zasadnym było rozważyć, czy dochód utracony i uzyskany w trakcie okresu zasiłkowego, może mieć wpływ na prawo do świadczeń przyznanych na podstawie wysokości dochodu rodziny osiągniętego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy.

Sąd I instancji przytoczył definicję "dochodu uzyskanego" zawartą w art. 3 pkt 24 ustawy oraz definicję "dochodu utraconego" zawartą w art. 3 pkt 23 tej ustawy.

Podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu w rozumieniu wyżej podanym, zgodnie z ust. 4a powołanego przepisu, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód.

Sąd I instancji podał, że organ orzekający w sprawie ustalił dochód rodziny skarżącego, w oparciu o które to ustalenia następnie uchylił decyzję przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku wraz z dodatkami w ten sposób, że od dochodu rodziny za rok 2012 wynoszącego 78.670,82 zł odliczył dochód utracony R.G. i A.G. w wysokości 77.720,77 zł, a następnie doliczył dochód uzyskany przez oboje małżonków w wysokości 1.897,39 (emerytura wojskowa), z tytułu zatrudnienia w wysokości 1.338,42 zł, z tytułu diety za wyjazd służbowy w kwocie 2.677 zł oraz dochód uzyskany przez A.G. z tytułu zatrudnienia w kwocie 1.338,42 zł, co stanowiło łączną kwotę 7.179,23 zł.

Sąd I instancji zauważył, że A.G. jest zatrudniona od 5 maja 2014 r., natomiast R.G. otrzymywał prawo do świadczenia pieniężnego przysługującego po zwolnieniu ze służby od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., wznowienie wypłaty emerytury nastąpiło natomiast od 1 lutego 2014 r. Zatrudnienie skarżący podjął od 11 lipca 2014 r., natomiast dietę wypłacono mu za sierpień 2014 r.

Sąd ten zaznaczył, że stosownie do przepisów ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych, w tym do zasiłków rodzinnych, uzależnione jest od wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w przeliczeniu na osobę w rodzinie (por. art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1), co oznacza, że ustawodawca przyjął jako kryterium uprawniające do świadczeń średni miesięczny dochód rodziny, liczony w stosunku rocznym, niezależnie od tego, czy dochód rodziny uzyskiwany był w danym roku kalendarzowym przez całe 12 miesięcy, czy też nie oraz niezależnie od tego, czy dochód ten był taki sam w poszczególnych miesiącach. Jest to rozwiązanie uzasadnione, o prawie do zasiłku rodzinnego nie może bowiem decydować wysokość dochodu rodziny z jednego czy nawet dwóch lub trzech miesięcy. Nie byłoby to bowiem kryterium miarodajne dla oceny rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny.

Łączna kwota dochodów za cały rok podzielona przez 12 miesięcy, a następnie przez liczbę członków rodziny pozwala na ocenę sytuacji rodziny w dłuższym okresie zgodnie z ustawą. Tak obliczony dochód decyduje o prawie do świadczeń na okres zasiłkowy zaczynający się w listopadzie następnego roku kalendarzowego i trwający do 31 października kolejnego roku kalendarzowego. Jest zatem oczywiste, że w okresie tym sytuacja dochodowa rodziny ulegać może zmianom. Ustawa przewiduje więc w określonych sytuacjach możliwość weryfikacji danych o dochodach rodziny. Jedną z takich sytuacji jest uzyskanie przez członka rodziny w czasie pobierania świadczeń dochodu na skutek rozpoczęcia określonej formy zarobkowania. Art. 5 ust. 4a ustawy nakazuje w tym przypadku ustalenie prawa do świadczeń na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód.

Zdaniem Sądu I instancji określone w art. 5 ust. 4a doliczenie dochodu uzyskanego w celu ustalenia prawa do świadczeń nie może jednak odbywać się na innych zasadach niż określone w art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy. Skoro przepisy te prawo do świadczeń uzależniają od średniego miesięcznego dochodu w przeliczeniu na członka rodziny za cały rok kalendarzowy, to takie same kryteria stosowane być muszą w przypadku obliczania dochodu na podstawie art. 5 ust. 4a ustawy. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Obliczony zostanie w ten sposób dochód, o którym mowa w art. 5 ust. 4a, czyli dochód rodziny, powiększony o uzyskany dochód.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że o prawie do świadczeń w przypadku uzyskania dochodu w trakcie okresu zasiłkowego decydować miałby dochód z jednego miesiąca, podczas gdy zasadą przy przyznawaniu świadczeń jest ustalanie przeciętnego miesięcznego dochodu z całego roku. Niewłaściwy obraz sytuacji dochodowej rodziny przedstawia również wliczenie do dochodu jednorazowego dochodu z tytułu diety za podróże służbowe.

Sąd I instancji zaznaczył, że dieta wypłacana kierowcy za podróż służbową poza granice kraju nie jest dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, albowiem stanowi ona rekompensatę dla pracownika w związku z poniesionymi, zwiększonymi wydatkami w podróży zagranicznej związanymi z wyżywieniem, noclegami etc. (art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców), a nawet gdyby uznać dietę za dochód, to miał on charakter jednorazowy i nie może być traktowany tak, jakby dochód ten był uzyskiwany regularnie.

Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, pomimo dokonania przez organ I instancji wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 i 4a, oraz ich stosowania, naruszyło wskazane wyżej przepisy prawa materialnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziły bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa, a także do naruszenia przepisów ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. 1) art. 5 ust. 4 i art. 5 ust. 4a w związku z art. 3 pkt 24 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.);
3. 2) art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.);
4. II. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, wskutek błędnego zastosowania i przyjęcia, że decyzja ta naruszała art. 5 ust. 4 i art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także przepisów postępowania polegającego na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
6. 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

Naruszenie to w ocenie skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni przepisu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 oraz właściwej wykładni i zastosowania nie przepisu art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale przepisu art. 5 ust. 4b tej ustawy, zgodnie z literalnym jego brzmieniem, skarga podlegałaby oddaleniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i oddalenie skargi R.G., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, albowiem miesięczny dochód rodziny skarżącego osiągnięty w 2012 r. został obliczony zgodnie z przepisami art. 3 oraz art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z rozporządzeniem w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, po uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego w roku 2014, a więc na podstawie art. 5 ust. 4b w brzmieniu na dzień wydania decyzji, regulującego sytuację uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a nie jak błędnie ustalił Sąd, na podstawie art. 5 ust. 4a regulującego sytuację uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Kolegium podniosło, że od 1 stycznia 2012 r. zmienił się sposób ustalenia miesięcznego dochodu rodziny w ten sposób, że zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Kolejne zmiany ustawy, a nawet przyjęte od dnia 1 stycznia 2016 r. nie przewidują zmiany brzmienia art. 5 ust. 4b. Uznając, że ustawodawca działa racjonalnie, nie można się zgodzić z interpretacją Sądu I instancji, że uzyskany dochód powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny.

Zdaniem Kolegium podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - przemawiający za dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią - argument, że określone w art. 5 ust. 4a doliczenie dochodu uzyskanego w celu ustalenia prawa do świadczeń nie może odbywać się na innych zasadach innych niż określone w art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy, nie jest trafny.

Nadto Kolegium podniosło, że nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dieta wypłacana kierowcy za podróż służbową poza granice kraju nie jest dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy albowiem stanowi ona rekompensatę dla pracownika w związku z poniesionymi, zwiększonymi wydatkami w podróży zagranicznej związanymi z wyżywieniem, noclegami etc.

Definicja dochodu zamieszczona została w art. 3 pkt 1 ustawy, w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazane zostały desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód". Wśród nich (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy) wymienione zostały, jako dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w niej przepisów prawa materialnego uznać należy za zasadny.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), dalej u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje, jeśli miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 539 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł.

Podstawę do uchylenia bądź zmiany, bez zgody strony, decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, stanowi art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, "Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne."

Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. określający nadzwyczajny tryb dopuszczający zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej, stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji, w związku z tym winien być stosowany jedynie w ściśle w nim określonych sytuacjach. Wystąpienie przesłanek wskazanych w tej normie uprawnia właściwy organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej przyznane stronie świadczenia rodzinne, bądź też modyfikacji okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane. W niniejszej sprawie tą szczególną okolicznością jest zmiana sytuacji dochodowej strony, a konkretnie wzrost dochodów.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to sumę dochodów członków rodziny, natomiast dochód członka rodziny to – zgodnie z art. 3 pkt 2a u.ś.r., przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b.

Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4 u.ś.r., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

Przepis ten w ust. 4a stanowi: "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych."

Zgodnie zaś z art 5 ust. 4b u.ś.r.: "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych."

Przepisy u.ś.r. szczegółowo regulują, które źródła zarobkowania oraz świadczenia pieniężne uzyskiwane przez osoby wchodzące w skład rodziny są wliczane do kryterium dochodowego. Należą do nich: 1) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Są one pomniejszane o koszty uzyskania przychodu, podatek i składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne;

2) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne; on też jest pomniejszany o podatek i składki do ZUS i NFZ;

3) dochody w ogóle nie podlegające opodatkowaniu, takie jak m.in. alimenty i świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, zasiłki chorobowe, stypendia o charakterze socjalnym przysługujące uczniom, a także należności że stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium RP, przebywających czasowo za granicą, w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26.06.1974 r. - Kodeks pracy.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w trakcie pobierania przez skarżącego świadczeń rodzinnych, przyznanych decyzją organu I instancji z dnia 7 listopada 2013 r. na okres zasiłkowy od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., organ I instancji powziął wiadomość o tym, że zmieniła się sytuacja dochodowa wnioskodawcy. Ustalono bowiem, że skarżący od dnia 1 lutego 2014 r. pobiera emeryturę wojskową (miesięczny dochód netto – 1.987,39 zł), od dnia 11 lipca 2014 r. podjął nowe zatrudnienie w [...] (dochód netto za sierpień 2014 r. - 1097,25 zł) oraz otrzymał diety za pracę za granicą (dochód za sierpień 2014 r. – 2.677 zł). Ponadto żona skarżącego od dnia 5 maja 2014 r. podjęła zatrudnienie w firmie [...] (dochód netto za czerwiec – 1.338,42 zł).

Wystąpiła zatem przesłanka zmiany sytuacji dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczenia.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że miesięczny dochód rodziny skarżącego osiągnięty w 2012 r. został obliczony zgodnie z przepisami art. 3 oraz art. 5 u.ś.r. w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), po uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego w roku 2014, a więc na podstawie art. 5 ust. 4b u.ś.r. w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, regulującego sytuację uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Rozpoznając skargę Sąd I instancji błędnie ustalił miesięczny dochód rodziny skarżącego na podstawie art. 5 ust. 4a u.ś.r. regulującego sytuację uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Trafnie zauważa w skardze kasacyjnej jej autor, że od 1 stycznia 2012 r. zmienił się sposób ustalenia miesięcznego dochodu rodziny wprowadzony przez art. 1 pkt 2 lit. a) i b) wprowadzony ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) w ten sposób, że zgodnie z art. 5 ust. 4b u.ś.r., w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Trafnie także podnosi, że uznając, że ustawodawca działa racjonalnie, nie można się zgodzić z interpretacją ww. przepisu przez Sąd I instancji, że uzyskany dochód powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny.

Podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przemawiający za dokonaną przez ten Sąd wykładnią argument, że określone w art. 5 ust. 4a u.ś.r. doliczenie dochodu uzyskanego w celu ustalenia prawa do świadczeń nie może odbywać się na innych zasadach innych niż określone w art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy, nie jest trafny. Treść art. 5 ust. 4b jest jasna i nie nasuwa wątpliwości.

W wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1047/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W sytuacji, gdy treść przepisu prawa według jego brzmienia literalnego nie nasuwu wątpliwości, nie ma potrzeby posiłkować się innymi wykładniami w procesie stosowania prawa. W niektórych stanach faktycznych i prawnych, gdy przepis prawa zawiera definicje legalne, stosowanie innych rodzajów wykładni może wręcz prowadzić do wniosków sprzecznych z treścią przepisu prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej na pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową. Tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego brzmienia przepisu, w szczególności, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego teksu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania lub gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm."

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w okresie zasiłkowym 2013/2014 trwającym od 01.11.2013 r. do 31.10.2014 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustalone było na podstawie dochodu uzyskanego w roku 2012, który w przypadku rodziny skarżącego wyniósł 78.670,82 zł. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny, która nastąpiła po wydaniu decyzji przyznającej zasiłki rodzinne organ dokonał weryfikacji prawa do przyznanych świadczeń rodzinnych. Po odliczeniu w następnym okresie dochodu utraconego w wysokości 77.720,77 zł oraz doliczeniu dochodu uzyskanego w wysokości 7.100,06 zł miesięczny dochód rodziny wyniósł 7.179,23 zł, zaś dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł 1025,60 zł. Po dokonaniu przeliczenia dochodu rodziny prawidłowo ustalono, że zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego. Dochód na 1 członka rodziny przewyższył ustawowe kryterium dochodowe ustalone na kwotę 539,00 zł, z czego wywiedziono trafny wniosek, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek rodzinny (art. 5 ust. 1 u.ś.r.). Tak wyliczony dochód znajduje oparcie w art. 5 ust. 4b u.ś.r.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dieta wypłacana kierowcy za podróż służbową poza granice kraju nie jest dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. z tego względu, że stanowi ona rekompensatę dla pracownika w związku z poniesionymi zwiększonymi wydatkami w podróży zagranicznej związanymi z wyżywieniem, noclegami etc. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że definicja dochodu zamieszczona została w art. 3 pkt 1 u.ś.r., w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazane zostały desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód". Wśród nich w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r. wymienione zostały, jako dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy.

Trafnie także zauważa, że ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi autonomiczną regulację prawną, a interpretacja użytych w niej pojęć posiadających znaczenie nadane na użytek tego aktu, przede wszystkim uwzględniać musi cele, dla których akt ten powołano do życia. Celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego systemu świadczeń rodzinnych, a w ramach założeń zostało wskazane, iż przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł (druk sejmowy nr 1555 z 2003 r.).

Trafnie zauważa organ skarżący kasacyjnie, że gdyby nawet uznać, że dieta nie wchodzi do dochodu w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych, to i tak nastąpiłoby w sprawie przekroczenie ustawowego kryterium odchodowego ustalonego na kwotę 539 zł, albowiem pozostałe dochody doliczone jako uzyskane kształtowałyby dochód na osobę w rodzinie skarżącego na poziomie 643,16 zł.

W świetle powyższego, wniesiona w niniejszej sprawie skarga winna była ulec oddaleniu.

Naruszenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie obu decyzji organów administracji w sytuacji braku naruszenia art. 5 ust. 4 i 4a oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jest uchybieniem, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa dokonana przez Sąd I instancji spowodowała uchylenie decyzji obu organów, zamiast oddalenia skargi.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.