Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.W. uczynił czynność mianowania przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli A.B. z dniem 1 października 2015 r. na stanowisko doradcy prawnego w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Najwyższej Izbie Kontroli.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 469/16 odrzucił skargę (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna. Wskazał, że zakres spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Jednocześnie podał, że art. 5 pkt 3 P.p.s.a. wyłącza właściwość sądów administracyjnych w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 689/14, w którym przyjęto, że prawidłowa wykładnia art. 5 pkt 3 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w sprawach skarg dotyczących odmowy mianowania, sąd administracyjny, w ramach badania swojej właściwości, powinien rozstrzygnąć, czy z przepisów, na które powołuje się skarżący, wynika obowiązek mianowania. Negatywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia odrzucenie skargi. Jeżeli określony podmiot uważa, że z przepisu prawa wynika obowiązek mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej, a właściwy organ administracji odmawia dopełnienia tego obowiązku, to podmiot taki ma prawo kwestionować akt odmowy przed sądem administracyjnym. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. może również zaskarżyć bezczynność w przedmiocie mianowania lub powołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skarga A.W. odnosiła się bowiem do czynności mianowania innej osoby (A.B.) niż skarżącego – a nie odmowy mianowania skarżącego na wolne stanowisko. Z art. 5 pkt 3 P.p.s.a. nie można bowiem wywieść właściwości sądów administracyjnych do orzekania w innych sprawach, w tym skargi osoby skarżącej na czynność mianowania na wolne stanowisko innej osoby.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.W., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie:
- 1) art. 5 pkt 3 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten wyłącza właściwość sądów administracyjnych w sprawie skargi na czynność (akt) mianowania;
- 2) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że mianowanie na wolne stanowisko kontrolerskie w Najwyższej Izbie Kontroli, dokonane z naruszeniem przepisów ustawowych o naborze, nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i nie podlega zaskarżeniu w drodze sądowoadministracyjnej;
- 3) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że mianowanie na wolne stanowisko kontrolerskie w Najwyższej Izbie Kontroli, dokonane z naruszeniem przepisów ustawowych o naborze i uniemożliwiające ubieganie się o to stanowisko osobom uprawnionym, nie jest innym aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień skarżącego i obowiązków Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu w drodze sądowoadministracyjnej;
- 4) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi i jej odrzucenie.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Podał m.in., że od marca 2014 r. w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli występował wakat na stanowisku doradcy prawnego i stanowisko to zostało obsadzone we wrześniu 2015 r. w drodze mianowania, w trybie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1096 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o NIK"). Obsadzenie w/w wolnego stanowiska doradcy prawnego nie zostało formalnie poprzedzone żadną z czynności określonych w art. 69a – 69d ustawy o NIK, tj. nie upubliczniono ogłoszenia o wolnym stanowisku doradcy prawnego (art. 69b), nie przeprowadzono otwartego i konkurencyjnego naboru (art. 69a) w sposób określony w zarządzeniu Prezesa NIK (art. 69d) i nie upubliczniono informacji o obsadzeniu tego stanowiska (art. 69c), a wręcz utrzymywano ten fakt w tajemnicy przez kilka miesięcy. Bezspornym jest, że skarżący spełniał wymagania ustawowe do uczestniczenia w naborze na stanowisko doradcy prawnego NIK i był uczestnikiem konkursu na to stanowisko w kwietniu 2014 r.
A.W. stwierdził, że w niniejszej sprawie domaga się respektowania jego uprawnienia do ubiegania się o wolne stanowisko w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru (zgodnie z art. 69a i nast. ustawy o NIK oraz art. 60 Konstytucji RP), nie przesądzając o wyniku takiego naboru. Wskazał, że korzysta z trybu art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie z trybu określonego w art. 5 pkt 3 P.p.s.a. Treść żądania, jak i jego podstawa prawna, w sposób jednoznaczny wynikają z wniesionego przez niego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzyskanie przez skarżącego postulowanej możliwości jest niewykonalne bez przywrócenia stanu poprzedniego, tj. wakatu doradcy prawnego, co wymaga uprzedniego stwierdzenia bezskuteczności czynności obsadzenia tego stanowiska przez inną osobę, a dokonanego z naruszeniem przepisów w/w ustawy.
Tak długo, jak długo stanowisko to pozostaje (nielegalnie) obsadzone, tak długo bezprzedmiotowe byłoby domaganie się przez skarżącego samego przeprowadzenia naboru na nieistniejący w chwili obecnej wakat, np. w drodze skargi na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Zgodnie z art. 69a ust. 2 ustawy o NIK, Prezes może wedle uznania utrzymywać wakaty na stanowiskach kontrolerskich, a osoby zainteresowane nie mogą skutecznie domagać się przeprowadzenia naboru na dany wakat, ani mianowania na ten wakat bez uprzedniego naboru. Jednakże obsadzenie takiego wakatu jest już czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem skarżącego, ma on interes prawny w zaskarżeniu takiej czynności, jako uprawniony do udziału w naborze na wolne stanowisko kontrolerskie. Postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa bowiem na sytuację osoby uczestniczącej w tym konkursie.
Wywołuje skutek prawny, jaki wiąże się z wynikami konkursu, czyli możliwością objęcia określonego stanowiska. Wybór określonego kandydata, jak i uzasadnienie tego wyboru, należy uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegające kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W ocenie A.W., jedynym dopuszczalnym trybem obsadzenia wolnego stanowiska kontrolerskiego w Najwyższej Izbie Kontroli jest tryb określony w art. 69a – 69c ustawy o NIK, którego zwieńczeniem jest nawiązanie stosunku pracy w formie umowy o pracę (dla osób, które nie ukończyły aplikacji kontrolerskiej) lub mianowania (dla osób, które ukończyły aplikację kontrolerską) – zgodnie z art. 68 ust. 1 cyt. ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, Prezes Najwyższej Izby Kontroli de facto przeprowadził nabór na wolne stanowisko, podczas którego w praktyce jedyną czynnością było mianowanie na wolne stanowisko doradcy prawnego. Nie dokonał natomiast żadnej z wymaganych prawem czynności poprzedzających to mianowanie. Skoro przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i konkurs ma być prowadzony w sposób określony prawem, to muszą być stosowane gwarancje prawne, które zapewnią równe szanse uczestnikom konkursu.
Ze względu na konstytucyjne obowiązki i uprawnienia jest szczególnie ważne, aby Najwyższa Izba Kontroli była dla innych instytucji wzorcem legalności i transparentności działania oraz dla dobra publicznego pozyskiwała jak najlepiej wykwalifikowaną kadrę, czemu służy przewidziany ustawowo otwarty i konkurencyjny nabór, w którym osoby o naprawdę wysokich kwalifikacjach nie obawiają się weryfikacji na tle konkurentów. Z tego względu zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie, a będące przedmiotem skargi działanie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli – na merytoryczne rozpoznanie.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że stanowisko doradcy prawnego w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostało powierzone A.B. w ramach wewnętrznego awansu kontrolerów, gdzie jest stosowana procedura (postępowanie kwalifikacyjne) przewidziana w zarządzeniu Prezesa NIK z dnia 11 kwietnia 2012r. nr 11/2012 w sprawie awansów na stanowiska doradców prawnych, ekonomicznych i technicznych kontrolnych jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli. Procedura ta dotyczy (w przeciwieństwie do naboru) tylko i wyłącznie kontrolerów już zatrudnionych w Najwyższej Izby Kontroli, którzy w ramach zatrudnienia chcą awansować na wyższe stanowisko. W tym przypadku Prezes NIK, stosując § 2 ust. 3 cyt. wyżej zarządzenia nr 11/2012, odstąpił od postępowania kwalifikacyjnego i awansował tego kontrolera na wyższe stanowisko służbowe.
Ocena predyspozycji pracownika do awansu jest pozostawiona wyłącznie uznaniu Prezesa NIK. Decyzja o mianowaniu nie może być przedmiotem roszczeń o przyznanie lub odmowę przyznania awansu, tym bardziej ze strony innego pracownika niż ten, którego ta decyzja dotyczyła. Ponadto organ zauważył, iż kwestia awansowania kontrolerów NIK na wyższe stanowisko w drodze mianowania jest sprawą z zakresu kierowania wewnętrznego stanowiąca realizację polityki kadrowej. Awansowanie pracowników jest sprawą wynikającą z podległości służbowej, do rozpoznania której właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 §2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie zauważyć należy, iż pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawił procedury obowiązujące w Najwyższej Izbie Kontroli dotyczące postępowania konkursowego stosowane przy obsadzaniu stanowisk dyrektorów i wicedyrektorów (art. 69e i 69f ustawy o NIK), przeprowadzenia otwartego naboru kandydatów na stanowiska kontrolerskie (art. 69a – 69c ustawy o NIK) oraz awansowania mianowanego kontrolera na wyższe stanowisko.
Przede wszystkim jednak podał, że w sprawie mianowania A.B. na stanowisko doradcy prawnego w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Najwyższej Izbie Kontroli nie miały zastosowania przepisy dotyczące naboru na stanowiska kontrolerskie (art. 69a – 69 c ustawy o NIK). Stosowana była bowiem procedura (postępowanie kwalifikacyjne) przewidziana w zarządzeniu Prezesa NIK z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr 11/2012 w sprawie awansów na stanowiska doradców prawnych, ekonomicznych i technicznych kontrolnych jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli. Dotyczy ona wyłącznie kontrolerów zatrudnionych w Najwyższej Izby Kontroli, którzy w ramach zatrudnienia chcą awansować na wyższe stanowisko. Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 cyt. zarządzenia Prezesa NIK nr 11/2012, mianowanie kontrolera na stanowisko doradcy prawnego następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, zaś decyzję o przeprowadzeniu tego postępowania podejmuje Prezes Najwyższej Izby Kontroli z własnej inicjatywy lub na wniosek dyrektora jednostki organizacyjnej, której dotyczy postępowanie kwalifikacyjne.
Z § 2 ust. 3 tego zarządzenia wynika, że Prezes Najwyższej Izby Kontroli może od tej zasady odstąpić w szczególnych przypadkach, uzasadnionych kwalifikacjami lub doświadczeniem kontrolera. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku mianowania A.B. na stanowisko doradcy prawnego. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, w trybie § 2 ust. 2 powołanego wyżej zarządzenia, na wniosek Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli, ogłosił postępowanie kwalifikacyjne na stanowisko doradcy prawnego w w/w Departamencie, a następnie uznał, że przedstawione w powyższym wniosku okoliczności uzasadniają zastosowanie § 2 ust. 3 cyt. zarządzenia i odstąpił od postępowania kwalifikacyjnego, awansując tego kontrolera na wyższe stanowisko służbowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisów art. 69a – 69c ustawy o NIK, dotyczących naboru na wolne stanowisko w drodze otwartego i konkurencyjnego postępowania kwalifikacyjnego i stwierdzając, że mianowanie przez Prezesa NIK A.B. na stanowisko doradcy prawnego w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli stanowiło inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej i podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w związku z tym zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. było nieprawidłowe – nie dostrzegł, że powołane wyżej przepisy ustawy o NIK nie miały w tej sprawie zastosowania, albowiem przedmiotowe mianowanie zostało dokonane w ramach procedury awansu.
Wskazać należy, iż przepisy ustawy o NIK nie zawierają rozwiązań uprawniających kontrolerów do roszczenia o awans na wyższe stanowisko służbowe. Awansowanie pracowników jest aktem wynikającym z podległości służbowej. Stanowi ono realizację polityki kadrowej. Oznacza to, że ocena predyspozycji pracownika do awansu jest pozostawiona uznaniu Prezesa NIK. W świetle przepisów zarządzenia Prezesa NIK z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr 11/2012 w sprawie awansów na stanowiska doradców prawnych, ekonomicznych i technicznych kontrolnych jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli mianowanie kontrolera na stanowisko doradcy bez przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, poprzez zastosowanie § 2 ust. 3 w/w zarządzenia, było dopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Zasadnie przyjął, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i postanowieniem skargę odrzucił. Wprawdzie nietrafnie zakwalifikował sprawę, przyjmując, iż dotyczy ona art. 5 pkt 3 P.p.s.a., mimo że skarżącemu A.W. formalnie nie odmówiono mianowania na stanowisko, to jednak, jak wyżej wskazano, mianowanie A.B. na stanowisko doradcy prawnego stanowiło akt wynikający z podległości służbowej między przełożonym a podwładnym, a w tego rodzaju sprawie kognicja sądu administracyjnego jest również wyłączona na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Mianowanie na stanowisko doradcy prawnego A.B. nie może być zatem przedmiotem skargi wniesionej w tym przypadku przez A.W..
W związku z tym chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).