Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/14, po rozpoznaniu skargi W. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w K., stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 lutego 2011 r. nr 259/2011 w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b) w przedmiocie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m. st. Warszawy.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zarządzeniem z dnia 16 lutego 2011 r., nr 259/2011 Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 239 § 1 k.c., ustalił zasady dokonywania zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m. st. Warszawy w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste.
Skargę na powołane zarządzenie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. domagając się jego uchylenia w części ustalającej, że zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości może nastąpić po uiszczeniu wpłaty (przed zmiana umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz m. st. Warszawy kwoty odpowiadającej 12,5% różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego, a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, zaś kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub tej jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania lub stwierdzenie nieważności w tej części.
Na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował wniosek skargi wskazując, iż skarżącej chodzi o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w zakresie dotyczącym § 3 pkt 3 lit. b).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia we wskazanym zakresie stwierdził, iż zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 468/14. Powołanym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2622/13 o odrzuceniu skargi W. Sp. z o.o. Sp. k.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji podniósł, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 26 marca 1969 r. zmienionej aktem notarialnym z dnia 26 marca 2009 r. Pismem z dnia 20 października 2011 r. skierowanym do organu skarżąca potwierdziła, iż kontynuuje wniosek o zmianę umowy użytkowania wieczystego w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości złożony w dniu 30 sierpnia 2011 r. przez I. Spółka Akcyjna, poprzedniego użytkownika wieczystego. Kwestionowany skargą zapis zarządzenia (§ 3 pkt 3 lit. b) dotyczy zaś sytuacji prawnej skarżącej, gdyż z jego treści wynika, że zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości może nastąpić wyłącznie po spełnieniu warunku wskazanego w tym zapisie tj. dokonaniu przez użytkownika wieczystego wpłaty (przed zmianą umowy) określonej w nim kwoty.
Zgodnie z zapisem § 3 pkt 3 lit. b) zarządzenia z dnia 16 lutego 2011 r. zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości nabytej w drodze bezprzetargowej może nastąpić przy łącznym spełnieniu następujących warunków: [...] b) wpłaty (przed zmianą umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz m. st. Warszawy kwoty odpowiadającej 12,5% różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analiza przedmiotowego zapisu prowadzi do wniosku, iż nakłada on na użytkownika wieczystego obowiązek wpłaty jednorazowej opłaty, a wpłata tej opłaty jest warunkiem przystąpienia przez Miasto do czynności zmierzających do zmiany umowy użytkowania wieczystego. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do tego czy Prezydent m. st. Warszawy był uprawniony do nałożenia na użytkownika wieczystego powołanego obowiązku w drodze zarządzenia. W ocenie Sądu, organ nie miał podstaw prawnych do takiego działania, co skutkować musi stwierdzeniem niezgodności z prawem zarządzenia w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b), w oparciu o art. 101 ust. 1 i 4 w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W ocenie Sądu I instancji, w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do nałożenia przez Prezydenta m. st. Warszawy na skarżącą - w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej - obowiązku wpłaty jednorazowej opłaty jako warunku przystąpienia przez Miasto do czynności zmierzających do zmiany umowy użytkowania wieczystego. Nie sposób bowiem doszukać się istnienia podstawy prawnej do uregulowania takiego obowiązku w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Wskazano, iż umowa użytkowania wieczystego jest umową o charakterze cywilnoprawnym. Z tego powodu - warunki, na jakich może dojść do zmiany treści takiej umowy, w tym zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste - określane mogą być wyłącznie w drodze porozumienia stron, na zasadach swobody umów. Zasada ta dotyczy również ustalania ewentualnego wynagrodzenia dla Miasta – jako właściciela nieruchomości - za umożliwienie użytkownikowi wieczystemu zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Miasto działa w tej sytuacji wyłącznie jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste a nie jako organ administracji publicznej, któremu przepisami prawa zostały przyznane określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego.
Sąd nie kwestionował przy tym uprawnień właścicielskich m.st. Warszawy. Podkreślono jednak, iż realizacja tych uprawnień w przedmiotowej sprawie powinna następować w formach właściwych dla tego rodzaju stosunków tj. stosunków cywilnoprawnych, a nie w formach właściwych dla stosunków administracyjnyjnoprawnych tj. w drodze aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Prezydent m.st. Warszawy wskazał - jako podstawy prawne kwestionowanego zapisu zarządzenia - art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 239 § 1 k.c. W ocenie Sądu, z żadnej z powołanych wyżej norm prawnych nie wynika dla Prezydenta m.st. Warszawy, kompetencja do kształtowania stosunków cywilnoprawnych, tj. ustalania warunku zmiany umowy użytkowania wieczystego w postaci wpłaty jednorazowej opłaty, drogą aktu podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając o niezgodności z prawem zarządzenia z dnia 16 lutego 2011 r. powołał się na art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wskazał upłynął jeden rok od dnia jego podjęcia. Ponadto, zarządzenia tego nie można uznać za akt prawa miejscowego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent m.st. Warszawy, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 lutego 2011 r. w części określonej jako § 3 pkt 3 lit. b) naruszyło interes prawny skarżącej spółki – podczas gdy zarządzenie to mogło co najwyżej naruszać interes faktyczny skarżącej;
- 2) art. 94 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, iż w sprawie istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w ww. części jako wydanego bez podstawy prawnej – podczas gdy zarządzenie to znajduje pełne oparcie w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 lutego 2011 r. w części określonej jako § 3 pkt 3 lit. b naruszyło interes prawny skarżącej spółki podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie zarządzenie narusza interes faktyczny
Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) uprawnionym zaś do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego.
Interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.
W. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w K. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy. Prawo wieczystego użytkowania zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia pomiędzy prawną kategorią własności a kategorią tzw. Prawa rzeczowego ograniczonego. W judykaturze ukształtował się pogląd, że w wypadkach nienormowanych w art. 232-243 kc oraz w umowie o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią do przepisów dotyczących treści i wykonywania prawa własności. Wobec tak ukształtowanej w polskim systemie prawnym pozycji użytkownika wieczystego nie sposób odmówić posiadania interesu prawnego W. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w K. Interes prawny spółki został naruszony przez zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 lutego 2011r., bowiem uzależnia korzystanie z przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego) od uiszczenia kwoty, o której stanowi § 3 pkt. 3 lit.b tego zarządzenia, mimo ochrony przewidzianej w art. 21 ust.1 i art..64 ust.1 Konstytucji.
Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 94 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż w sprawie istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia jako wydanego bez podstawy prawnej stwierdzić należy, że jest on także nieuzasadniony. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności lecz niezgodność z prawem zaskarżonego aktu wskazując na art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 94 tej ustawy dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz o jej "niezgodności z prawem" - art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku tenże art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał także w uzasadnieniu art. 147 § 1 P.p.s.a. lecz uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Wywód w skardze kasacyjnej co do podstaw właściwości organów wykonawczych do stanowienia aktów prawa miejscowego z art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie niezasadny, bowiem treść powołanego przepisu wskazuje na gospodarowanie mieniem komunalnym, a nie na określanie zasad korzystania z niego. Nie uwzględnia bowiem, że w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym właściwość do stanowienia aktów prawa miejscowego zastrzeżona jest dla rady gminy, zaś właściwość wójta (prezydenta) ograniczona jest z jednej strony na gruncie wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 30 ust. 2 pkt 3 do gospodarowania mieniem, natomiast z drugiej, na gruncie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie przepisów porządkowych z ograniczeniem do przypadków nie cierpiących zwłoki w formie zarządzeń.
Z powyższych powodów Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuprawnione orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 P.p.s.a.