Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 345/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju i uchyli ją oraz decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W jego uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Starosta Powiatu w O. zwrócił się do Wojewody W. z wnioskiem o stwierdzenie, że Powiat O. z dniem [...] stycznia 1999 r., stał się właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w gminie O., obręb U., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0204 ha. Wojewoda W. wspomnianą decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził, że część nieruchomości położona w miejscowości U., stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. fragment dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] o przebiegu O. – W. – O., zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiąca własność H. P., a obecnie będąca własnością skarżącej, oznaczona w ewidencji gruntów: obręb U., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 1.0600 ha, która w projekcie podziału, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, została oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0.0204 ha i pozostająca w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się, z mocy prawa, za odszkodowaniem własnością Powiatu O. jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę powiatową.
Od tej decyzji Wojewody W. odwołanie wniosła M. K. podnosząc błędne ustalenie powierzchni działki zajętej pod drogę publiczną. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy organ odwoławczy ustalił, że wszystkie te przesłanki spełniły się w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.
Powołał się m.in. na rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. zaliczające tę drogę do kategorii dróg wojewódzkich, przy czym z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona drogą powiatową, na mapę z projektem podziału z dnia [...] grudnia 2008 r. przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która została sporządzona w trybie w/w przepisu, nadto na oświadczenia pracowników Rejonu Dróg Publicznych w O., z których wynikało władztwo publicznoprawne nad drogą wyrażające się wykonywaniem prac związanych z jej utrzymaniem. Uwypuklił przy tym regulację art. 4 ust. 1 pkt 1 (winno być art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), z której wynika, że droga jest składnikiem pasa drogowego, czyli że dla potrzeb niniejszej sprawy należy uwzględnić wszystko to, co znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, w tym chodniki, ścieżki rowerowe, zatoki, rowy.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 roku oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej a w szczególności art. 7, art. 10, art. 68 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że właścicielka nieruchomości H. P. i jej córka M. K. nie zostały powiadomione o pracach prowadzonych przez geodetę, co oznacza, że nie brały udziału w postępowaniu mającym na celu właściwe ustalenie granicy działki faktycznie zajętej pod drogę. Potwierdzeniem powyższego faktu jest to, że w protokole z czynności przyjęcia granic nieruchomości sporządzonym w dniu [...] listopada 2008 r. widnieją tylko podpisy przedstawiciela Zarządu Dróg Powiatowych i jednego z sąsiadów.
Zdaniem skarżącej dołączone do akt sprawy przez Starostę dowody nie potwierdzają, że nieruchomość została zajęta pod drogę. W szczególności zeznania świadków nie dowodzą, że granica działek ustalona przez geodetę odpowiada faktycznemu zajęciu nieruchomości pod drogę. Zastrzeżenia skarżącej budzi również dokument określany jako "zeznanie świadków" bowiem nie zawiera on wskazania osoby, która prowadziła przesłuchanie świadków. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko Ministra, że ustalenie granicy działki nr [...] nie jest przedmiotem postępowania toczącego się w trybie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Reasumując uznała, że niewłaściwie dokonany podział nieruchomości doprowadzi do przejęcia jej części, która nie jest aktualnie zajęta pod drogę.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zarówno przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powołując się na treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazał, iż ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów, na których oparły się organy administracji orzekające w sprawie nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości fakt zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Na mapie z projektem podziału z dnia [...] grudnia 2008 r. brak jest adnotacji uprawnionego geodety, iż został na niej uwidoczniony stan na 31 grudnia 1998 r. Dla wykazania stanu nieruchomości na ten dzień nie jest wystarczające opatrzenie mapy tytułem "Mapa z projektem podziału nieruchomości opracowanym w trybie art. 73 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną".
W ocenie Sądu meriti, odwołanie się w tytule ww. mapy do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie dowodzi bowiem, w sposób niebudzący wątpliwości, iż mapa obrazuje stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Również stanowisko Starosty Powiatowego w O. nie daje podstaw do uznania, że wykazany na kopii mapy zasadniczej projekt podziału nieruchomości został sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Powołany zaś przez ten organ szkic sytuacyjno-wysokościowy został sporządzony w 1991 roku, a więc przed wspomnianą miarodajną dla rozstrzygnięcia sprawy datą.
Sąd I instancji wskazał ponadto, iż Starosta O. jest podmiotem, który zainicjował postępowanie w sprawie i w którego interesie jest uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu meriti, faktu zajęcia nieruchomości pod drogę nie dowodzi również znajdujący się w aktach sprawy szkic polowy z dnia [...] listopada 2008 r., który został sporządzony po miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy dacie 31 grudnia 1998 r. Również nie mogą być dowodem na spełnienie przesłanki zajętości działki znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków, odwołujące się do stanu nieruchomości wykazanego na powyżej opisanej mapie zasadniczej.
Sąd I instancji stwierdził, iż jednoznaczne i precyzyjne ustalenie granicy zajętości nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Bez takiego ustalenia nie wiadomo bowiem czy w ogóle, a jeśli tak to jaki obszar spornej nieruchomości w ww. dacie znajdował się w pasie drogowym, a co za tym idzie nie jest możliwa ocena spełnienia przesłanek warunkujących przejęcie tej nieruchomości przez Powiat. Przesłanki wymagane w/w przepisem muszą być wykazane bez żadnych wątpliwości i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny. Z tych względów, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji zaskarżonego wyroku.
Skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wniósł Powiat O. Zarzucił w niej naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i w konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c P.p.s.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organów obydwu instancji w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, które uniemożliwiałoby ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
W oparciu o te zarzuty domagał się uchylenia tegoż wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zebrany materiał dowodowy bezsprzecznie pozwala na ustalenie granicy zajętej nieruchomości i potwierdzenie jej przejęcia z mocy prawa z dniem 31 grudnia 1998 r. przez Powiat O. W jego ocenie Sąd meriti bezpodstawnie odmówił mocy dowodowej dokumentom geodezyjnym, tj. szkicowi sytuacyjno - wysokościowemu z 1991 r. oraz szkicowi polowemu z dnia [...] listopada 2008 r., jak również wyjaśnieniom Starosty O. i zeznaniom świadków. Tym bardziej gdy zważyć na fakt, iż geodeta w zaprojektowanym podziale nieruchomości przyjął granice na podstawie odszukanych w terenie kamieni granicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności godzi się wszak wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, których w sprawie nie dostrzeżono. Powyższe oznacza więc, że sprawa została przezeń rozpoznana wyłącznie w świetle zgłoszonych w ramach zaprezentowanych podstaw kasacyjnych zarzutów.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Odnosząc się do wywodów przytoczonych na uzasadnienie zarzutów procesowych, należy stwierdzić, że sprowadzają się one w zasadzie do dowodzenia naruszenia przez Sąd meriti art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (bo naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy jest jego konsekwencją, a więc kwestią dalszą), który to przepis nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w przypadku stwierdzenia (innego niż przesłanka wznowieniowa) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że ów przepis w zasadzie nie może stanowić samodzielnej przesłanki zarzutu kasacyjnego, bo należy go eksponować w powiązaniu z innymi przepisami, a to zwykle tymi, które zdaniem sądu I instancji zostały naruszone przez organ, czyli przepisami procedury administracyjnej. Te przepisy Sąd meriti wyraźnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, dowodząc niewyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia i przekroczenia granic swobodnej oceny wiarygodności dowodów.
Tymczasem autor skargi kasacyjnej ich nie uwypuklił. Trzeba bowiem dodać, że ten przepis jest przepisem tzw. wynikowym, czyli mającym zastosowanie wówczas, gdy dojdzie do opisanych w nim naruszeń procedury przez organ orzekający, albo gdy zostanie on błędnie zastosowany, kiedy stwierdzone naruszenia nie uzasadniają jego zastosowania, albo wreszcie jeżeli forma rozstrzygnięcia mu nie odpowiada. Tak się w tej sprawie nie stało.
Istotnie analizując przedstawione przez Sąd meriti okoliczności motywujące uchylenie zapadłych w sprawie decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że są one usprawiedliwione. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie przekonuje w pełni do podjętych przez organy rozstrzygnięć. Jak słusznie przyjęto w sprawie, stosownie do brzmienia przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.
Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania; przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99).
Jednakże prawidłowo skonstatował Sąd Wojewódzki, iż nabycie z mocy prawa nie oznacza dowolności w ocenie zakresu zajętej nieruchomości, który to zakres winien być ustalony w sposób pewny, gdyż po pierwsze jest zagadnieniem dającym się ująć w ramy bardziej konkretne niż zagadnienie władztwa nad nieruchomością, a po wtóre ma ważkie znaczenie z uwagi na zmiany własnościowe i przebieg drogi publicznej.
W niniejszej sprawie kwestionowany jest obszar zajętej pod drogę nieruchomości. Trafnie dowodzi się, że chodzi tu o pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, bo droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, będącą całością techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 tej ustawy). W ujęciu bowiem obowiązującym w dacie istotnej dla sprawy, a to zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Tę definicję należy mieć w sprawie na uwadze. Jednakowoż równie zasadnie podnosi się, że granice zajętej na ten cel działki nie zostały w sprawie wykazane dostatecznie przekonująco. Co prawda mapa z 15 grudnia 2008 r. miała zostać sporządzona według stanu nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., i wbrew Sądowi meriti tego rodzaju adnotacja się na niej znajduje, jednakowoż nie precyzuje, na podstawie jakich dowodów ją sporządzono, czyli dokonano podziału, pomijając już zastrzeżenia, czy geodeta jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zebranych środków dowodowych. Odszukane w terenie kamienie graniczne to - jak wynika z protokołu ustalenia granic – punkty oznaczone na owej mapie nr [...] i [...], podczas gdy należało raczej odnotować umiejscowienie kamieni nr [...] i [...]. Poza tym właścicielka spornej nieruchomości podniosła, że nie została powiadomiona o oględzinach, skutkiem czego nie brała w nich udziału, co osłabia moc dowodową tego dokumentu.
Trzeba też zważyć na fakt niskiej mocy dowodowej pisma Starosty O. z [...] czerwca 2012 r., bo nie jest to żaden dowód w sprawie, a bardziej oświadczenie strony. Słusznie Sąd Wojewódzki uznał też małą wiarygodność dla ustalenia omawianej przesłanki szkiców z 1991 r. oraz 2008 r., które mogą być co najwyżej materiałami pomocniczymi. Zatem w zakresie granic zajętej nieruchomości sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. W tym miejscu godzi się podnieść, iż w tej materii może się okazać pomocne również zbadanie metryki drogi czy temu podobnych dokumentów, jak i oględziny terenu.
Natomiast oświadczenia świadków mogą stanowić dowód na sposób wykorzystania nieruchomości, ale raczej nie na granice zajętej działki, przy czym poprawniej byłoby ich przesłuchać ustnie. Wreszcie nie od rzeczy byłoby przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony.
Wobec tego ocena podniesionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna, bo przesłanki wskazanego jako naruszony art. 73 cytowanej wyżej ustawy wymagają ponownego zbadania i rozważenia. Zatem rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego o dowody rzeczowe i osobowe, a następnie ich ocena w świetle powyższych przesłanek i wywodów.
Z tych przyczyn doszło do oddalenia skargi kasacyjnej na mocy art. 184 P.p.s.a.
- - ---------------------- 1