Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 804/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 6 marca 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z 20 stycznia 2014 r. o odmowie przyznania I. Z. renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że dla oceny zasadności wniosku, rozpoznawanego w trybie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), koniecznym było ustalenie, czy po stronie wnioskodawczyni występowały szczególne okoliczności uniemożliwiające jej uzyskanie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W tym celu organ zasięgnął opinii lekarza orzecznika, który orzeczeniem z 12 grudnia 2013 r. ustalił, że całkowita niezdolność strony do pracy powstała w 1990 r.
Z powyższego organ wywiódł, że w okresie od uzyskania pełnoletniości przez wnioskodawczynię, aż do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie występowały u niej szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia. Tym samym brak jest podstaw dla uwzględnienia wniosku.
Organ wskazał również, iż nie jest szczególną okolicznością fakt, że członek rodziny, pozostały po ubezpieczonym, stał się całkowicie niezdolnym do pracy po ukończeniu 25 lat życia i zaprzestaniu nauki w szkole.
Od powyższej decyzji I. Z. wniosła skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła organowi naruszenie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 68 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że stronie nie przysługuje prawo do spornego świadczenia, oraz poprzez uznanie, że niezdolność do pracy musi powstać u zainteresowanego przed 25 rokiem życia. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność wcześniejszej niezdolności strony do pracy.
W odpowiedzi na skargę prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 804/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.
Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, podkreślił, że dowodu z orzeczenia lekarza orzecznika organ nie może zastępować dowodami z zeznań świadków czy przesłuchania strony. Wskazał, że w sytuacji, gdy lekarz orzecznik orzekł, iż całkowita niezdolność do pracy skarżącej powstała w 1990 r., organ prawidłowo odniósł się w zaskarżonej decyzji do kwestii występowania u strony szczególnych okoliczności uniemożliwiających jej wykonywanie zatrudnienia w okresie od uzyskania przez skarżącą pełnoletniości, do czasu powstania u niej całkowitej niezdolności do pracy.
Sąd uznał, że organ zasadnie przyjął, iż w powyższym okresie nie występowały przeszkody uniemożliwiające stronie wykonywanie pracy. Skoro bowiem lekarz orzecznik ustalił, że całkowita niezdolność do pracy powstała u wnioskodawczyni dopiero w 1990 r., to jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że przed tą datą nie występowały przeszkody natury zdrowotnej, które mogłyby uniemożliwić jej wykonywanie zatrudnienia. Strona nie podnosiła zaś twierdzeń dotyczących innych przeszkód w jej zatrudnieniu.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że uwzględnienie wniosku przez organ stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa i jawiłoby się jako oczywiście niesprawiedliwe wobec osób, które swoją wieloletnią pracą wypracowały środki tworzące Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.
W ocenie Sądu, organ nie naruszył art. 83 omawianej ustawy, odnosząc się do kwestii powstania niezdolności do pracy przed ukończeniem 25 roku życia. Wywody dotyczące tej kwestii pozostawały – zdaniem Sądu – w zgodzie z przepisami omawianej ustawy i tłumaczyły w sposób wyczerpujący powody niemożliwości uwzględnienia wniosku strony o przyznania świadczenia w drodze wyjątku po którymś z rodziców. Sąd podniósł, nie negując możliwości istnienia po stronie skarżącej trudnej sytuacji materialnej, że dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku konieczne jest spełnienie przez wnioskującą ściśle określonych w ustawie przesłanek. Brak zaś ich występowania sprawia, iż skarżona decyzja nie naruszyła prawa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła I. Z., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu i niezbadaniu zasadności zarzutu, że błędnie organ administracyjny uznał, iż skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających organ do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia w drodze wyjątku,
- 2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ rozpoznając sprawę potraktował wniosek skarżącej jako wniosek o przyznanie renty na zasadach ogólnych, a nie w drodze wyjątku, a takim postępowaniem naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonując wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i ustalił właściwie stan faktyczny, podczas gdy organ administracji uchybił tym obowiązkom,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7 k.p.a. i niewyjaśnienie wszelkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, które uzasadniałyby pozytywne rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z akt sprawy wynika, że Prezes ZUS uzasadnił zaskarżoną decyzję bazując jedynie na ustaleniach lekarza orzecznika, który w dużej mierze oparł swoje ustalenia na posiadanej przez stronę dokumentacji medycznej sprzed dwóch dekad. Organ nie wykonał obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wskazano, że całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ograniczenie aktywności zawodowej może być usprawiedliwione także innymi przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwość aktywności na rynku pracy i nie tylko. Zaznaczono, że wykładnia pojęcia "szczególne okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga uwzględnienia wszelkich aspektów jej stanu faktycznego, ponadto nie może abstrahować od treści art. 18 Konstytucji RP, który ochronę i opiekę rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa zalicza do podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej organ, a za nim Sąd I instancji, w sposób nieuprawniony przyjął, że w okresie przed 1990 rokiem nie występowały u strony przeszkody uniemożliwiające wykonywanie pracy, bowiem nie mógł poczynić takiego ustalenia wyłącznie w oparciu o opinię lekarza orzecznika. Jego orzeczenie nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że przed tą datą u strony nie występowały szczególne przeszkody, nawet i natury zdrowotnej, jednak nieudokumentowane stwierdzeniem niezdolności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wyliczonych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, sprawa w postępowaniu kasacyjnym mogła być rozważona wyłącznie w granicach, jakie zakreślone zostały przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, co wynika z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Podstawowy zarzut, jaki podniosła skarżąca kasacyjnie, dotyczył błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut ten dotyczył art. 83 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem: "Ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie".
Wykładnia cytowanego przepisu nie budzi w orzecznictwie wątpliwości. Jako utrwalone należy uznać stanowisko, że z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ponadto, przyznanie świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich czterech wymienionych wyżej przesłanek, niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę I. Z. nie uchybił wskazanej wyżej wykładni normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia.
Występując o rentę rodzinną w drodze wyjątku I. Z. podnosiła, że stan jej zdrowia nie pozwala jej obecnie i nie pozwalał w przeszłości na podjęcie pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym. Skarżąca przedstawiła w postępowanie administracyjnym posiadaną dokumentację lekarską, z uwzględnieniem której wydane zostało orzeczenie z dnia 12 grudnia 2013 r. stwierdzające całkowitą trwałą niezdolność do pracy skarżącej od 1990 r.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że treść orzeczenia lekarza orzecznika ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że orzeczenie takie ma dla organu charakter wiążący, nie może być podważone, dowodu tego nie można zastępować dowodami z zeznań świadków czy przesłuchania strony. Takie stanowisko Sądu znajduje oparcie w treści art. 14 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., który określa szczegółowe zasady oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia m.in. daty powstania niezdolności do pracy. Do oceny tej uprawniony jest wyłącznie lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od orzeczenia tego lekarza osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu. Orzeczenie lekarza orzecznika, które nie zostało w stosownym trybie podważone wiąże zarówno Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i następnie sądy administracyjne, oceniające pod względem zgodności z prawem decyzję odmawiającą świadczenia przewidzianego w art. 83 ust. 1 ustawy.
Skarżąca, urodzona w 1958 r., szczególne okoliczności, które spowodowały niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, na zasadach ogólnych wiąże ze stanem zdrowia, który uniemożliwiał jej podjęcie pracy lub inne działalności zarobkowej. Jednocześnie, w postępowaniu zakończonym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wykazała, że stan taki istnieje od 1990 r. W takiej sytuacji, dowodzenie w drodze zeznań świadków lub przesłuchania strony, że w istocie całkowita niezdolność do pracy powstała wcześniej, słusznie uznane zostało za niedopuszczalne w świetle związania treścią stosownego orzeczenia lekarskiego.
Zarzucając naruszenie przy wydaniu decyzji art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nie wykazano w skardze kasacyjnej, jakie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały w sprawie pominięte. Akcentowane przeszkody zdrowotne w podjęciu pracy, jakie według twierdzeń strony istniały już przed 1990 r., przede wszystkim wobec treści wiążącego orzeczenia lekarskiego, nie mogły podlegać wyjaśnieniu w innym trybie niż to przewidują przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Wobec powyższego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w postępowaniu dowodowym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie dopatrzył się uchybień, które warunkowałyby ocenę zaskarżonej decyzji jako wydanej z przekroczeniem granic uznania administracyjnego określonych w art. 7 k.p.a. Słusznie też zaakceptowane zostało zastosowanie w sprawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegające na odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w granicach wynikających z wniosku I. Z. z dnia 21 sierpnia 2013 r., który wpłynął do organu 26 sierpnia 2013 r., a w którym skarżąca domagała się przyznania renty rodzinnej w trybie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
Skoro organ nie naruszył w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uznany być musiał za nieusprawiedliwiony.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.