Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2706/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 545/16 w sprawie ze skargi P. S. (dalej skarżący) na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...]; oraz zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz P. S. kwotę 480 zł tytułem zwrotem kosztów postępowania.

W wyroku tym powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji (KPP) w [...], na podstawie art. 219 w związku z art. 218 § 1 K.p.a., odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia dla ustalenia przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w [...] uprawnień do podwyższenia emerytury w związku z pełnieniem przez skarżącego służby w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji w [...]. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (II SA/Bd 646/13), który oddalił skargę na postanowienie drugiej instancji odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił wyrok wydany w tej sprawie jak i będące przedmiotem rozpoznania postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2013 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem KPP w [...] z [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 15 lipca 2012 r. P. S. – były funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w A., zwrócił się do KPP w [...] o wydanie zaświadczenia uprawniającego do zwiększonej emerytury policyjnej w związku z wykonywanymi obowiązkami służbowymi w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji w [...]. Organ podkreślił, że skarżący został dwukrotnie skierowany do służby w kontyngencie Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych w [...], tj. w okresie od [...] grudnia 2001 r. do [...] kwietnia 2002 r. oraz od [...] grudnia 2003 r. do [...] czerwca 2004 r. Uzyskał zaświadczenia o ukończeniu szkolenia dla policjantów oddziału prewencji wykonującego zadania w Misji Specjalnej ONZ w [...] w okresie od [...] października 2001 r. do [...] października 2001 r. oraz szkolenia z zakresu przygotowania do pełnienia służby w jednostkach Policji wykonujących zadania w misjach pokojowych w okresach: od [...] kwietnia 2003 r. do [...] kwietnia 2003 r. i od [...] listopada 2003 r. do [...] listopada 2003 r. Skarżący, na potwierdzenie spełniania warunku podwyższenia emerytury, powołał się na notatkę Dowódcy Polskiej Jednostki Specjalnej Policji w [...] mł. insp.

J. S. z [...] czerwca 2004 r. oraz sporządzoną [...] czerwca 2004 r. przez wskazanego dowódcę ocenę okresową stanowiącą załącznik do opinii służbowej za okresy pełnienia służby od [...] grudnia 2003 r. do [...] czerwca 2004 r. Zdaniem organu, pełnienie służby przez wnioskodawcę w Polskiej Jednostce Specjalnej Policji w [...] nie może zostać uznane za służbę w jednostce realizującej zadania zwalczania terroryzmu. Zgodnie z rozkazami zgromadzonymi w aktach osobowych funkcjonariusza, był on delegowany przez Komendanta Głównego Policji (KGP) do pełnienia służby w Polskiej Jednostce Specjalnej Policji Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych.

W ocenie organu nie zaszły przesłanki wystarczające do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach specjalnych uprawniających do podwyższenia emerytury funkcjonariuszom Policji, które regulowała ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 53 poz. 214, zwanej dalej "ustawa z dnia 18 lutego 1994 r."). Szczegółowe warunki podwyższania emerytur określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

W okresie pełnienia przez P. S. służby w [...] obowiązywały rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 21, poz.114) obowiązujące w okresie od 25 maja 1995 r. do 24 października 2002 r. oraz z dnia 24 września 2002 r. (Dz.U. Nr 167, poz.1373) obowiązujące od 24 października 2002 r. do 1 czerwca 2005 r.- zwane dalej "Rozporządzenie".

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 § 2 K.p.a. oraz naruszenie § 2 ust. 2 Rozporządzenia.

Komendant Wojewódzki w [...], postanowieniem z [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazał, że zaświadczenie jest wydawane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach. Przed wydaniem zaświadczenia organ może w koniecznym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to usuwa wątpliwości co do znanych lub istniejących już faktów prawnych dotyczących danego stanu prawnego. Zdaniem organu, w sytuacji gdy dowodowy posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 K.p.a. wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Organ wskazał, że przyznanie prawa do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru może mieć miejsce wyłącznie w stosunku do funkcjonariusza Policji, który pełnił służbę bezpośrednio przy zwalczaniu fizycznym terroryzmu, przy czym służba ta musiała być pełniona w jednostce realizującej zadania w zakresie zwalczania fizycznego terroryzmu, a funkcjonariusz musiał wykonywać czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Zdaniem organu, skarżący w trakcie całej swojej służby w resorcie spraw wewnętrznych nie nabył kwalifikacji, które uprawniałyby go do wykonywania czynności polegających na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Nigdy nie pełnił służby w jednostce lub komórce antyterrorystycznej Policji, jak również nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez taką jednostkę lub komórkę. Organ zwrócił uwagę, że skarżący, raportem z [...] lipca 2003 r., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przeniesienie do pełnienia dalszej służby w Biurze Operacji Antyterrorystycznej Komendy Głównej Policji.

Raport ten został rozpatrzony odmownie, z uwagi na niespełnienie wymaganych kryteriów podczas testów fizycznych, co wynika ze stanowiska Dyrektora Biura Operacji Antyterrorystycznej KGP. Z okresowej oceny sporządzonej przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Policji w [...] za okres służby od [...] grudnia 2003 r. do [...] czerwca 2004 r. wynika, że skarżący w okresie podlegającym opiniowaniu wykonywał czynności związane z rozpoznawaniem i likwidowaniem aktów terroryzmu kryminalnego i politycznego, brał udział w działaniach przywracających naruszony porządek publiczny, pełnił służbę w konwojach i eskortach osób i mienia, jak również służbę ochronną w aresztach i zakładach karnych, brał udział w zatrzymywaniu niebezpiecznych przestępców i osób podejrzanych o dokonywanie zamachów na tle narodowościowym, uczestniczył w działaniach przywracających zakłócony porządek publiczny w czasie zamieszek na tle etnicznym oraz zabezpieczeniu imprez masowych i sportowych.

Z kopii notatki służbowej z [...] czerwca 2004 r. sporządzonej przez Dowódcę Polskiej Jednostki Specjalnej Policji w [...] wynika, iż skarżący się w okresie od [...] grudnia 2003 r. do [...] czerwca 2004 r. brał czynny udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, jak również w działaniach przywracających porządek publiczny. Zadania przez niego wykonywane obejmowały czynności związane z rozpoznawaniem i likwidowaniem aktów terroryzmu kryminalnego i politycznego, m.in. polegały na rozpoznawaniu zagrożeń, ochronie i zabezpieczeniu posłów miejscowego parlamentu przed zamachami terrorystycznymi, rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych na tle narodowościowym, zatrzymywaniu osób podejrzewanych o dokonywanie takich zamachów oraz przywracaniu zakłóconego porządku publicznego w czasie zbiorowych niepokojów, imprez masowych i sportowych.

Organ podał, że w związku z zaleceniami zawartymi w wyroku NSA z 18 czerwca 2015r., organ I instancji wystąpił ponownie do Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP Wydziału ds. Kontyngentów Policyjnych i Oficerów Łącznikowych z prośbą o przesłanie kopii rozkazów dziennych, w których podawane były zadnia na kolejny dzień oraz zadania wykonywane w dniu poprzednim przez skarżącego się oraz notatki służbowe dowódcy plutonu, w których informował jakie zadania realizował, które potwierdziłyby uczestnictwo (co najmniej przez 30 dni w ciągu roku) w fizycznej ochronie osób, obiektów lub mienia w warunkach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia oraz uczestnictwo w zwalczaniu terroryzmu.

Ponadto poproszono o informację, jakie szkolenia były realizowane w czasie służby w Polskiej Jednostce Specjalnej Policji w [...], w których uczestniczył skarżący. Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP Wydziału ds. Kontyngentów Policyjnych i Oficerów Łącznikowych nie odnalazło dokumentów potwierdzających wskazane wyżej okoliczności.

W ocenie organu, jest różnica pomiędzy wyspecjalizowanymi działaniami prewencyjnymi czy ochronnymi Policji, a określonymi przez ustawodawcę czynnościami polegającymi na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych, w związku z czym nie można stwierdzić, że skarżący się brał udział w rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych, o których mowa w Rozporządzeniu.

Skargę na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniósł P. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 § 2 K.p.a. oraz § 2 ust. 2 Rozporządzenia. Zdaniem skarżącego przedłożone przez niego dowody w swej treści potwierdzają fizyczne zwalczanie terroryzmu przez policjantów pełniących służbę w Jednostce Specjalnej Policji w [...]. Wszystkie te dokumenty wskazują na rodzaj i charakter czynności podejmowanych w ramach codziennej służby w [...]. Zdaniem skarżącego wątpliwości budzi fakt, że organy Policji nie tworzą żadnej szczegółowej dokumentacji w zakresie służby pełnionej w [...] czy innych misjach pokojowych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę.

W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odwołał się do wyroku z 18 czerwca 2015 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniającego skargę kasacyjną P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd/646/13 w sprawie jego skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Policji w [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...]. Za zasadny uznał zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że wniosek skarżącego dotyczył okresów, w których obowiązywały akty prawne w odmienny sposób regulujące materię podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji (lata 2001 – 2002 i 2003 – 2004), powinien on zostać rozpoznany z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresach służby skarżącego, a nie tylko w oparciu o obecnie obowiązujące uregulowania. NSA podkreślił, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. ma treść odmienną niż przepisy wcześniejsze, regulujące podobną, istotną z punktu widzenia oceny żądań skarżącego kwestię, tj. służby związanej ze zwalczaniem terroryzmu. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organy ponownie rozpatrujące sprawę do rozważenia całości zgromadzonego materiału, mając na względzie to, że jeśli obejmował on dokumenty sporządzone przez dowódcę Polskiej Jednostki Specjalnej Policji w [...], takie jak "okresowa ocena", notatka służbowa z [...] czerwca 2004 r., raport z [...] czerwca 2002 r. – uzupełnione jego zeznaniami złożonymi w charakterze świadka, to dokumenty te muszą zostać należycie i wszechstronnie ocenione.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organy ponownie orzekając w przedmiocie wydania zaświadczenia, pomniejszyły moc dowodową dokumentów uznanych przez NSA za istotne. Okresowa ocena skarżącego, notatka służbowa z [...] czerwca 2004 r., raport z [...] czerwca 2002 r. oraz zeznania w charakterze świadka byłego dowódcy skarżącego są - zdaniem Sądu - dowodem na to, że służba pełniona przez skarżącego na misjach spełnia przesłanki wynikające z § 2 pkt 2 Rozporządzenia i jest służbą pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Skarżący wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych, a Jednostka Specjalna może zostać uznana za jednostkę realizującą zadania w tym zakresie.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji, zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, zgodnie z którym powyżej czynności opisane w przedłożonych dokumentach, potraktowane zostały jako czynności policyjne mieszczące się w zakresie zadań prewencyjnych i ochronnych Policji. Zadania Jednostki Specjalnej w [...] wykraczają bowiem poza zadania ustawowe Policji.

Organy przy wydawaniu orzeczeń błędnie ponadto przyjęły, że nie występuje normatywne uregulowanie definicji terroryzmu. Nie uwzględniono, że obowiązują przepisy umów międzynarodowych, które przybliżają prawne pojęcie terroryzmu. Sąd odwołał się do Europejskiej Konwencji o zwalczaniu terroryzmu sporządzonej w Strasburgu 27 stycznia 1977 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, która weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej 1 maja 1996 r. (Dz. U. z 1996 r., Nr 117, poz. 557), Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi, sporządzonej w Warszawie 16 maja 2005 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 161, poz. 998), Konwencji o zapobieganiu przestępstwom i karaniu sprawców przestępstw przeciwko osobom korzystających z ochrony międzynarodowej, w tym przeciwko dyplomatom, sporządzonej w Nowym Jorku 14 grudnia 1973 r. (Dz. U. z 1983 r. Nr 37, poz. 168), Decyzji Ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu (Dz.U.UE.L.2002.164.30), Uchwały Nr 252 Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie "Narodowego Programu Antyterrorystycznego na lata 2015-2019"(M.P.2014.1218). Ponadto pojęcie terroryzmu zostało uregulowane w art. 115 § 20 Kodeksu karnego.

W związku z powyższym w ocenie Sądu, Jednostka Specjalna w [...], w której skarżący pełnił służbę, bezpośrednio realizowała zadania zwalczania terroryzmu, a skarżący realizował czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.

Sąd podkreślił, że organ szczególnie winien wziąć pod uwagę to, że dopiero po przybyciu do [...], na miejscu okazało się, że do zadań jednostki, do której skarżący został delegowany należą nie zadania z "Wytycznych dla krajów wspierających Siły Policyjne w Specjalnej Jednostce Policji Narodów Zjednoczonych" lecz te, które w kraju przewidziane są dla jednostek specjalnych do zwalczania terroryzmu. Realia po przybyciu na miejsce do Polskiej Jednostki Specjalnej w [...] okazały się odmienne od decyzji o delegowaniu funkcjonariuszy w kraju. W raporcie z [...] czerwca 2002 r. dowódca jednostki, oficer Policji, któremu powierzono dowództwo jednostki specjalnej, wypowiedział się na temat zastanej sytuacji po przybyciu na miejsce do [...]. Opisał czynności wykonywane przez funkcjonariuszy w ramach powierzonych im zadań, co znalazło odzwierciedlenie w ocenie okresowej skarżącego.

Zdaniem Sądu nie można oczekiwać w tej sytuacji, że skarżący wykaże się przeszkoleniem wymaganym przez przepisy prawa krajowego na okoliczność posiadania uprawnień do zwalczania terroryzmu. Sytuacja, w której znaleźli się funkcjonariusze na misji, z uwagi na zadania do których zostali oni przydzieleni, wymagała natychmiastowego działania ze strony dowództwa, które mogło wycofać z delegacji nieprzygotowanych i nieprzeszkolonych w wymaganym zakresie funkcjonariuszy, albo pozostawiając ich na misji tym samym godząc się na przeszkolenie ich w zakresie specjalnych uprawnień do walki z terroryzmem w [...].

Sąd zauważył, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja zawarta w uzasadnieniu organu II instancji, która opisuje zasady nabycia uprawnień do pracy w jednostce specjalistycznej w warunkach krajowych w sytuacji, gdy przedmiotem oceny jest nabycie uprawnień w szczególnych warunkach poza granicami kraju w ramach służby na misjach.

W ramach ustaleń organów zabrakło stanowiska, jakie zadania wykonuje jednostka bezpośrednio przydzielona do zwalczania fizycznego terroryzmu w warunkach krajowych. Organ nie przeprowadził porównania, czy zadania te odpowiadają tym, które wykonywał skarżący w [...], a tylko w ten sposób mógł ocenić, czy jednostka była przydzielona bezpośrednio do zwalczania fizycznego terroryzmu.

Organ powinien ustalić, czy jest możliwe, aby w warunkach szczególnych, nagłych, funkcjonariusz przeszedł szkolenie do walki z terroryzmem.

Sąd zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił mu:

1. I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a., poprzez: całkowite pominięcie wskazania okoliczności mających stanowić naruszenie przepisów procedury administracyjnej i ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy, brak wykazania przepisów postępowania, które miały zostać w sprawie naruszone, brak sformułowania szczególnych wskazań co do dalszego postępowania przez organ oraz brak wskazania naruszenia przepisów materialnoprawnych;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 K.p.a. i § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w toku postępowania sądowego, że organy naruszyły bliżej nieokreślone przepisy postępowania administracyjnego, poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych w koniecznym zakresie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, podczas gdy zaskarżone postanowienia były poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym przez organy policji postępowaniem wyjaśniającym w koniecznym zakresie, a stan faktyczny potrzebny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego zaświadczenia został przez organy prawidłowo ustalony, a następnie przedstawiony w uzasadnieniu postanowień;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 P.p.s.a., poprzez przekroczenie i dokonanie odmiennej wykładni prawa od wykładni dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2015 r. w sprawie I OSK 26/14, w zakresie obowiązków organów dotyczących oceny zebranego materiału dowodowego;
5. II. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt. 2 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie w konsekwencji, że P. S. wypełniał w sposób bezsporny w konkretnych okresach czasu wskazane w przepisach tych czynności, polegające na zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, wykonując czynności służbowe polegające na rozpoznaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o:

1. - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi P. S.;
2. - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;
3. - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że z art. 2017 K.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia istniejącego stanu faktycznego lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oraz gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Organ jest zobowiązany wydać zaświadczenie, gdy dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia oraz może spełnić żądanie odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu. W celu wydania zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Postępowanie to ma na celu zbadanie stanu faktycznego lub prawnego, jednak nie po to by, poczynić nowe ustalenia faktyczne lub prawne, jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie powinno być przeprowadzone gdy dane, którymi dysponuje organ wymagają usunięcia zaistniałych wątpliwości. Skoro postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczeń to, jeżeli w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pojawią się dowody stanowiące, że problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zdaniem skarżącego całkowicie pomija powyższe kwestie uregulowane w przepisach. Sprowadza postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń do zwykłego postępowania administracyjnego, nie zauważając znacznych różnić istniejących pomiędzy tymi postępowaniami.

Organ podkreślił, iż w niniejszym postępowaniu nie chodzi o ustalenie lub przyznanie funkcjonariuszowi prawa do emerytury, a wydanie zaświadczenia stwierdzającego zakres czynności wykonywanych przez funkcjonariusza w czasie pełnienia służby. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Organ wskazała, że zaświadczenie wydaje się na podstawie dokumentów, w których posiadaniu jest organ, a nie na podstawie zeznań świadków. Zdaniem organu skarżący nie posiada ani uprawnień do działań bojowych realizowanych przez jednostki antyterrorystyczne, nie służył w jakiejkolwiek jednostce, ani też nie ma odpowiednich dowodów potwierdzających jego twierdzenia, że miałby czynności te wykonywać w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zgodnie z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47).

Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.

Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające może być prowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011).

Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.

Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (tak W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285).

Twierdzenia wnioskującego o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217-219 K.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).

Rozstrzygnięcia wydawane w przedmiotowej sprawie były już kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 18 czerwca 2015 r., I OSK 26/14 zobowiązał organy ponownie rozpoznające sprawę do rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego, mając na względzie to, że jeżeli obejmował on dokumenty sporządzone przez J. S. (dowódcę Polskiej Jednostki Specjalnej Policji w K.), takie jak "okresowa ocena", notatka służbowa z [...] czerwca 2004 r., raport z [...] czerwca 2002 r. – uzupełnione jego zeznaniami złożonymi w charakterze świadka, to dokumenty te muszą zostać należycie i wszechstronnie ocenione.

W ocenie NSA nie można dowodów tych pominąć tylko dlatego, że "brakuje ewidencji, kartotek lub akt innego rodzaju", skoro mamy do czynienia z dokumentami wystawionymi przez oficera Policji, któremu powierzono dowództwo jednostki specjalnej. Zdaniem NSA mieć należy ponadto na względzie, że "Wytyczne dla krajów wspierających Siły Policyjne w Specjalnej Jednostce Policji Narodów Zjednoczonych" mają charakter ogólny i ramowy, określając ogólne zadania Policji Specjalnej ONZ i w żadnej części nie określają szczegółowych obowiązków służbowych poszczególnych oddziałów, w tym obowiązków polegających na działaniach bojowych.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powyższe wskazania w pełni wypełniły i wbrew ocenie WSA w Bydgoszczy nie pomniejszyły mocy dowodowej dokumentów wyszczególnionych przez NSA. Podkreślenia przy tym wymaga, że NSA nakazał dowody te ocenić, a nie je uwzględnić. Dowody te, szczegółowo przeanalizowane przez organ, okazały się jednak niewystarczające do jednoznacznego i pozbawionego jakichkolwiek wątpliwości stwierdzenia, że skarżący pełnił służbę w konkretnych warunkach, pozwalających na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Mając na względzie, że zaświadczenia nie wydaje się w oparciu o zeznania świadków, a zasadniczo w oparciu o dokumenty i biorąc pod uwagę duży stopień ogólności analizowanych dokumentów, w których poza sformułowaniami ustawowymi nie powołano konkretnych działań, w których uczestniczyłby skarżący, organ zwrócił się do Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP Wydziału ds.

Kontyngentów Policyjnych i Oficerów Łącznikowych o przesłanie kopii rozkazów dziennych, w których podawane były zadania na kolejny dzień oraz zadania wykonane w dniu poprzednim przez skarżącego, a także notatki służbowe dowódcy plutonu, w których informował jakie zadania realizował skarżący, nadto o podanie informacji jakie szkolenia realizowane były w czasie służby w Polskiej Jednostce Specjalnej Policji w [...], w których uczestniczył skarżący. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ uzyskał informację że Wydział posiada jedynie książkę zdarzeń prowadzoną od 2001 r., w której odnotowano przebieg służby i zajścia jakie miały miejsce w jej trakcie, ale bez żadnych danych osobowych.

Tym samym możliwości organu dotarcia do dokumentacji zawierającej dane pozwalające na potwierdzenie, że skarżący pełnił służbę w zwalczaniu terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie i wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych, wyczerpały się. Te natomiast dane, którymi organ dysponował na potwierdzenie powyższego w formie zaświadczenia nie pozwalały, wziąwszy pod uwagę, że stwierdzenie warunków wynikających z rozporządzenia z 1995 r. i 2002 r. musi być jednoznaczne i pozbawione jakichkolwiek wątpliwości. Za zasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a.

Na usprawiedliwionych podstawach oparte zostały również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że kwestionując legalność zaskarżonych postanowień, Sąd I instancji w swoim stanowisku nie był konsekwentny. Sąd stwierdził bowiem, w oparciu o okresową ocenę skarżącego, notatkę służbową z [...] czerwca 2004r., raport z [...] czerwca 2002 r. i zeznania byłego dowódcy skarżącego, że skarżący pełnił służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, wykonując czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidacji zamachów terrorystycznych, przesądzając tym samym spełnienie przez skarżącego warunków wymaganych do podwyższenia emerytury.

Następnie jednak, nie wskazując jakichkolwiek przepisów procesowych naruszonych przez organ, ani wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, zarzucił, że organ nie poczynił ustaleń, jakie zadania wykonuje jednostka bezpośrednio przewidziana do zwalczania terroryzmu w warunkach krajowych i nie przeprowadził porównania, czy zadania te odpowiadają tym, które skarżący wykonywał w [...], a tylko w ten sposób – jak wskazał Sąd – mógł ocenić, czy jednostka bezpośrednio przewidziana była do zwalczania fizycznego terroryzmu. Powstaje zatem wątpliwość jak Sąd, zarzucając brak dostatecznych danych, mógł sam uznać, że skarżący wykonywał zadania przewidziane w zwalczaniu terroryzmu. Czyni to dodatkowo wskazane w zaskarżonym wyroku wytyczne niejasnymi.

Nadto Sąd nakazał ustalić, czy możliwe było, aby w warunkach szczególnych, nagłych, funkcjonariusz przeszedł przeszkolenie do walki z terroryzmem. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wykraczają zdecydowanie poza ramy przewidziane w art. 218 § 2 K.p.a. Jak już zostało wyjaśnione, przed wydaniem zaświadczenia organ może, stosownie do treści art. 218 § 2 K.p.a., przeprowadzić postępowanie w koniecznym zakresie. Postępowanie wyjaśniające spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, ponieważ główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Powinno być prowadzone, gdy dane, którymi dysponuje organ, wymagają porównania, zbadania, wyśnienia lub uzupełnienia, a nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych. Tymczasem Sąd I instancji w istocie nakazał organom czynienie nowych ustaleń faktycznych i dokonywanie ich poszerzonej analizy.

W postępowaniu zaświadczeniowym organy nie mogły poszukiwać nowych faktów i okoliczności, celem wyjaśnienie spornych i niejednoznacznych treści odnoszących się do służby skarżącego w [...] i jej charakteru. W ten sposób bowiem postępowanie o wydanie zaświadczenia przekształciłoby się w postępowanie administracyjne ogólne. Niedopuszczalne było także czynienie ustaleń istotnych w sprawie w oparciu o zeznania świadka, a tak w istocie postąpił Sąd I instancji. Nie oznacza to jednak, że tak jak wskazał Komendant Wojewódzki Policji w [...], skarżący nie może w drodze innego postępowania, np. o podwyższenie emerytury, dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt II skargi kasacyjnej. Mające zastosowanie w sprawie przepisy § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. i § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. mają tożsamą treść. Zgodnie z nimi emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Zgodnie z powyższą regulacją za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu należy rozumieć służbę w jednostce antyterrorystycznej, co jest zgodne z § 34 pkt 2 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działań komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 2 poz.

17) i § 35 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działań komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2003 r., Nr 2 poz. 4). Niemożliwe jest aby działań polegających na likwidacji zagrożeń zamachami terrorystycznymi, odblokowywaniu obiektów oraz środków transportu zajętych przez terrorystów lub innych niebezpiecznych przestępców, neutralizacji zlokalizowanych ładunków wybuchowych, zatrzymywaniu terrorystów i innych niebezpiecznych przestępców, działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałania zdarzeniom o takim charakterze, dokonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji poza komórkami antyterrorystycznymi. Funkcjonariusze służący w tych komórkach legitymują się osobnymi uprawnieniami i kwalifikacjami do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną Policji, nabytymi oraz stwierdzonymi w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 1995 roku w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Funkcjonariusze ci musieli nadto przejść specjalne badania przez komisję lekarską, co wynika z rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 roku w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Proces szkolenia policjantów pionu bojowego ma za zadanie przygotowanie ich do działań bojowych. Natomiast policjanci, którzy nie pełnili służby w pionie bojowym, odbywają programowe szkolenia na podstawie odrębnych programów, które nie zakładają przygotowania ich do bezpośredniego udziału w działaniach bojowych - ma to m.in. odzwierciedlenie w normach wyposażenia służbowego, zgodnego z naliczeniem etatowym pionu bojowego. Zgodnie z przywołaną decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji taki program szkolenia obejmuje łącznie 996 godzin. Trudno zatem uznać za równoznaczne z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną, przeszkolenia jakie przeszedł skarżący jako policjant prewencji w trakcie służby w [...], do czego odwołuje się Sąd I instancji uznając, iż skarżący był przeszkolony w stopniu podstawowym w zakresie pracy policjanta plutonu szturmowego AT. Skarżący przeszedł natomiast przeszkolenie w ramach programu szkolenia Jednostki Specjalnej Polskiej Policji, wynikającego z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2001 r. w sprawie programu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego dla policjantów oddziałów prewencji wykonującego zadania Misji Specjalnej ONZ w [...] (Dz. Urz. KGP nr 12 poz. 141).

Nadto nie można przyjąć, że jednostka, w której służył skarżący realizowała zadania w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 145a ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant może zostać delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w celu realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, w kontyngencie policyjnym wydzielonym do udziału w misji pokojowej; akcji zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom; akcji ratowniczej i poszukiwawczej lub humanitarnej; szkoleniu i ćwiczeniach policyjnych; przedsięwzięciach reprezentacyjnych.

Polska Jednostka Specjalna Policji w [...] nie wchodziła w skład kontyngentu wydzielonego do udziału w akcjach zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom, wchodziła natomiast w skład misji pokojowej ONZ w [...]. Czynności wykonywane przez funkcjonariuszy w ramach misji, w tym czynności w odniesieniu do zbrodniarzy wojennych i osób podejrzewanych o zamachy na tle narodowościowym, czy też specyficzny charakter zakłóceń porządku na tle etnicznym, miał niewątpliwie wpływ na specyfikę realizacji tych czynności, ale nie zmieniał ich charakteru. Niektóre z tych czynności wiązały się ze zwiększonym ryzykiem, to jednak pozostaje bez wpływu na ocenę całości realizowanych przez Jednostkę zadań w [...]. Zaliczenie danej jednostki do jednostek antyterrorystycznych regulowane jest stosownymi przepisami powołanymi powyżej, nie zależy natomiast do uznania organu. Pełnienie służby w innej komórce organizacyjnej Policji niż pododdział antyterrorystyczny, nie może świadczyć o pełnieniu służby w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, i to niezależnie od tego, do jakich akcji komórka, w której funkcjonariusz pełnił służbę, była faktycznie wykorzystywana.

W orzecznictwie zwraca się uwagę na różnicę pomiędzy nawet bardzo wyspecjalizowanymi działaniami Policji w zakresie zwalczania przestępczości, a określonym przez ustawodawcę w rozporządzeniu "fizycznym zwalczaniu terroryzmu" i braniem udziału w działaniach bojowych Policji związanych niewątpliwie z udziałem stron walczących w bezpośrednim zwarciu z użyciem środków walki (broni palnej, granatów hukowych itp.) oraz wykorzystaniem przewidzianej ustawowo siły fizycznej (por. wyroki WSA w Warszawie z 18 października 2010 r., II SA/WA 846/10, z 16 marca 2011 r., II SA/Wa 1774/10, z 18 marca 2014 r., II SA/Wa 1267/13).

Dokumentacja zgromadzona w rozpoznawanej sprawie nie pozwoliła też na potwierdzenie, że skarżący wykonywał czynności polegające na zwalczaniu i likwidacji zamachów terrorystycznych. Stwierdzenia dotyczące tej kwestii zawarte w notatce służbowej z [...] czerwca 2004 r. i opinii służbowej z [...] czerwca 2004 r. nie odnoszą się do jakichkolwiek konkretnych działań potwierdzających zasadność użycia takich sformułowań, odpowiadających zwrotom zastosowanym w rozporządzeniach mających zastosowanie w sprawie.

Konkludując, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia nie udało się dotrzeć i zgromadzić takiej dokumentacji, która w sposób nie budzący wątpliwości pozwalałby na potwierdzenie, że skarżący pełnił służbę w zwalczaniu terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie i wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznaniu i likwidacji zamachów terrorystycznych. Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono to wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznała skargę i stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia skargę oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok podlega zatem uchyleniu w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

1. - ---------------------- 2