Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2707/18

Uzasadnienie

W dniu 14 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga M.W. Skarżąca jako przedmiot zaskarżenia wskazała "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej" na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS").

Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji służby uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania.

M.W. istotą skargi uczyniła twierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] na podstawie powołanego wyżej przepisu miał prawny obowiązek wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby. Tymczasem przy piśmie z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] otrzymała jedynie propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej [...], którą pod przymusem prawnym i ekonomicznym przyjęła. W uzasadnieniu skargi podała, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić w 1992 r., zaś do lutego 2017 r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w [...] w Oddziale Celnym w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...].

W ocenie skarżącej, nieprzedstawienie jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu. Użyte przez ustawodawcę w art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 p.w. KAS zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzają o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Powołana ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek, poza wyjątkiem z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 p.w.KAS. regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby, dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Zdaniem M.W., odmienna interpretacja przepisów wprowadzałaby możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy, komu wręczyć propozycję służby, co otwiera drogę do stosowania dyskryminacji. Niezależnie od powyższego, poruszyła kwestię niekonstytucyjności tych przepisów, wskazując na naruszenie zasady równego traktowania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że organ przedstawił M.W. propozycję dalszego zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego. Stwierdził, że zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby jest niedopuszczalne. Postępowanie, w którym jest składana przedmiotowa propozycja, nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego – jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 167/17 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 551/17, której przedmiotem jest skarga M.W. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 167/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby, podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne (pkt I); odrzucił skargę (pkt II).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że wobec przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny jednolitej linii orzeczniczej określającej charakter przedstawianej funkcjonariuszom celnym oferty dalszego ich zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie było już konieczności dalszego zawieszenia niniejszego postępowania, zwłaszcza, że sprawa o sygn. akt IV SA/Wr 551/17, również pozostaje zawieszona. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, posiłkując się podglądem prawnym przyjętym przez NSA, postanowił we własnym zakresie dokonać oceny przedłożonej skarżącej propozycji pracy.

Przechodząc do oceny prawnej skargi na bezczynność organu powołał treść art. 3 § 2 pkt 1-4 i art. 3 § 2 pkt 8-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stwierdził, że z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Rolą sądu administracyjnego jest uprzednie zbadanie skargi pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądu administracyjnego, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności.

Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej organu, który to obowiązek – zdaniem M.W. – wynikał wprost z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Przepis ten stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Sąd pierwszej instancji podał, że z punktu widzenia dopuszczalności niniejszej skargi w pierwszej kolejności niezbędnym było ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji wniesienie skargi na bezczynność organu należało uznać za dopuszczalne.

Wyjaśnił, że powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem rozważań zarówno tutejszego Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 23 stycznia2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, 14 lutego2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18). W powołanych orzeczeniach przyjęto, że z treści pism – propozycji kierowanych do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej określających nowe warunków zatrudnienia – jak miało to również miejsce w przedmiotowej sprawie – a także z przepisów będących podstawą do ich wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podobnie należy ocenić charakter prawny propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Mimo, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia osoby, do której została skierowania, czy taką propozycję przyjmuje. Od tego uzależniony jest także termin do wniesienia przysługującego stronie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą przyjęcia propozycji, nie zaś jej doręczenia, jak ma to miejsce w przypadku władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu, jakim jest klasyczna decyzja administracyjna. Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby, do czasu jej przyjęcia, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata.

Jej dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.K.A.S.) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 p.w.K.A.S.). Z klasyczną formą decyzji administracyjnej mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy z jednej strony organ przedstawi funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycję określającą nowe warunki pełnienia dalszej służby, z drugiej zaś funkcjonariusz tę propozycję przyjmie, nawet jeśli na dalszym etapie będzie domagał się jej modyfikacji w trybie przewidzianym w art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi tej Służby propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia pracy albo propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania. Organ przy jej przedstawianiu winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej żadnej z wymienionych propozycji.

Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.K.A.S. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi tej Służby propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego i każde jego zachowanie w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności po stronie organu nie istniał obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycji jego dalszej służby.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo propozycji określających nowe warunki pełnienia służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawa, który obligowałby organ do przedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu w przedstawieniu skarżącej propozycji dalszej służby nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.W., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2. 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną skarżącej, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
3. 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.;
4. 4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
5. 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
6. a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
7. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);
8. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
9. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
10. e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, iż w związku z regulacją zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż poprzez związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej – Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podane w pkt 1-4 oraz pkt 5 lit. e skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa, jak i ich uzasadnienie, nie odnoszą się do stanu faktycznego i przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 167/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt II odrzucił skargę M.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stanie faktycznym sprawy, w którym ustalono, że wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. nr [...], w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawiono propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej [...] od dnia 1 czerwca 2017r. M.W. przedstawioną jej propozycję przyjęła w dniu 6 czerwca 2017 r. Następnie przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...], polegającą na niewykonaniu ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zarzutów zawartych w pkt 1-4 oraz pkt 5 lit. e skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie, prowadzi do wniosku, że dotyczą one złożonej M.W. w dniu 22 maja 2017 r. propozycji nr [...], określającej nowe warunki zatrudnienia, którą autor skargi kasacyjnej uznaje za decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dotyczą bezczynności organu w zakresie tej propozycji zatrudnienia. W żaden sposób nie nawiązują one natomiast do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutem odnoszącym się do istoty niniejszej sprawy jest jedynie zarzut podany w pkt 5 lit. a skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo przyjął, że propozycja złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a także aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy też postanowieniem z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Oznacza to, że rozpoznawanie skargi na bezczynność w złożeniu tej propozycji jest niedopuszczalne.

Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić, czy pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby stanowi jedną z prawnych form działania administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego.

Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Rozważając charakter prawny propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wskazać należy, iż z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.

Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż dopiero w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 p.w.KAS, przewidziano formę decyzji od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ponadto, w art. 169 ust. 5 p.w.KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby.

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej: 1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1);

1. 2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1);
2. 3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest bowiem wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).

Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ.

OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie również przyjął, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest także aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie posiada zatem cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków funkcjonariusza. Przedmiotowej propozycji nie można także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmujący władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ona bowiem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. W konsekwencji ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.KAS).

Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest także żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie stwierdził zatem, że propozycja pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, jak i aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a. Trafność tego stwierdzenia potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt OPS 1/19. W związku z tym nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] M.W., funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Nieprzedstawienie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną (pkt 5 lit. a i b skargi kasacyjnej), wyjaśnić należy, iż ocena zasadności tych zarzutów nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono.

Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować, powołany w pkt 5 lit. d skargi kasacyjnej, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu.

Artykuł 6 nie może mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie.

W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy za niezrozumiały uznać należy natomiast podniesiony przez skarżącą kasacyjnie w pkt 5 lit. c skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.