Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2708/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 sierpnia 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1646/15 oddalił skargę M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "X" na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] uchylił decyzję własną z [...] lutego 2015 r. w sprawie nałożenia na M. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "X" kary administracyjnej w wysokości [...]zł, w części dotyczącej wysokości kary oraz nałożył karę administracyjną w wysokości [...]zł. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 127 §3 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa", w związku z art. 209s ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 768 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo lotnicze".

Organ ustalił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej na Lotnisku [...] w dniach [...] - [...] sierpnia 2014 r. z zakresu inspekcji statku powietrznego oraz kontroli podmiotu szkolącego, zespół kontrolujący stwierdził, że M. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "X" świadczy odpłatne usługi lotnicze z wykorzystaniem samolotów. Oprał się w tym zakresie na dowodzie z umowy o współpracy z [...] sierpnia 2014 r. pomiędzy M. K. prowadzącą X a Stowarzyszeniem Y (reprezentowanym przez M. K.) oraz na sporządzonej [...] sierpnia 2014 r. notatce służbowej Naczelnika Inspektoratu Operacyjnego Usług Lotniczych i Lotnictwa Ogólnego dotyczącej kontroli doraźnej, której podlegały X i Ośrodek Szkolenia Lotniczego [...].

Z umowy o współpracy wynika, że na rzecz Stowarzyszenia świadczone są usługi lotnicze polegające na wywożeniu i zrzutach skoczków spadochronowych w tandemie jak i usługi szkoleniowe realizowane przez X. Zgodnie z § 1 umowy "przedmiotem umowy jest współpraca, której przedmiotem jest świadczenie usług szkoleniowych jak i skoków tandemowych realizowanych przez X na rzecz działalności statutowej Stowarzyszenia". Ponadto, zgodnie z § 3 umowy "za usługi, określone w § 1 umowy Stowarzyszenie zobowiązane będzie do zapłaty X wynagrodzenia, zgodnie z cennikiem szkoleń i usług spadochronowych X". Czynności usług spadochronowych (wywożenie i zrzuty skoczków spadochronowych) wykonywane są na rzecz Stowarzyszenia Y dla członków tego Stowarzyszenia przez X. Oznacza to, zdaniem organu, że M. K. reprezentująca Stowarzyszenie Y pozyskuje potencjalnych klientów za pośrednictwem tego Stowarzyszenia, które uzyskuje zapłatę od klienta.

Następnie wywożenie skoczków i zrzuty skoczków spadochronowych realizowane są przez X stanowiące jednoosobową działalność gospodarczą prowadzoną przez tę samą osobę. Kolejno Stowarzyszenie uiszcza zapłatę w kwocie zgodnej z cennikiem szkoleń i usług spadochronowych X. Wskazuje to, że X prowadzi lotniczą działalność gospodarczą i świadczy usługi lotnicze polegające na odpłatnych wywożeniu i zrzutach skoczków spadochronowych.

Organ wyjaśnił, że został zobligowany do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia sprawy na skutek zawiadomień, które wpłynęły do Urzędu Lotnictwa Cywilnego od T. O. z [...] sierpnia i [...] grudnia 2014 r. oraz [...] marca 2015 r., a także K. N. z [...] września 2014 r. dotyczące działalności X bez wymaganego certyfikatu.

Organ ustalił też, że osoby upoważnione przez Prezesa ULC do przeprowadzenia kontroli w dniach [...] - [...] sierpnia 2014 r. posiadały upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Osoby te poinformowały M. K. o treści i zakresie przeprowadzanej kontroli, która potwierdziła zapoznanie się z tymi postanowieniami składając własnoręczny podpis. Kontrolą objęto zakres operacji lotniczych wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność w zakresie lotnictwa cywilnego, operacji lotniczych wykonywanych na lotnisku przez osoby posiadające licencję członka personelu lotniczego, bezpieczeństwa eksploatacji statków powietrznych wykorzystywanych do operacji lotniczych i zdatności do lotu statków powietrznych, użytkowanych na terenie lotniska [...],[...]. Do przeprowadzenia kontroli zostali skierowani inspektorzy o specjalnych zdolnościach: operacje lotnicze, technika lotnicza i personel lotniczy. Z kontroli sporządzono wymagane przepisami protokoły inspekcji statku powietrznego typu Cessna [...] użytkowanego przez M. K., jak i X w zakresie prowadzonych przez ten podmiot szkoleń.

W wyniku kontroli stwierdzono niezgodności dotyczące znacznych naruszeń technicznych wykorzystywanego do operacji lotniczych statku powietrznego oraz niezgodności dotyczące przeprowadzanych przez podmiot szkoleń. Organ przyznał, że w trakcie kontroli nie sporządzono protokołu, w którym odnotowano by fakt wykonywania działalności gospodarczej bez certyfikatu, jednakże dowodami na wykonywanie tej działalności są inne dokumenty.

Organ wskazał, że z chwilą wszczęcia postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę, na skutek zawiadomienia przez Prezesa ULC o możliwości popełnienia przestępstwa, równoległe postępowanie o nałożenie kary finansowej nie może zostać umorzone, bowiem postępowanie mające na celu wymierzenie kary administracyjnej nie jest postępowaniem karnym i w związku z tym nie ma zastosowania art. 17 §1 pkt 7 Kodeksu postępowania karnego.

M. K. prowadząca działalność gospodarczą X wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz decyzji ją poprzedzającej jako wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a ewentualnie uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wskazała na brak podstawy prawnej w prawie krajowym do certyfikacji usług lotniczych, na pierwszeństwo prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym, przywołała art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; brak podstawy prawnej do certyfikacji skoków spadochronowych jako usług lotniczych na podstawie art. 161 ust. 3 pkt 1 Prawa lotniczego; rażące naruszenie prawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w związku z ustaleniem przez organ, że prowadziła działalność gospodarczą przy użyciu statku powietrznego; naruszenie zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony; naruszenie przepisów dotyczących kontroli z [...] - [...] sierpnia; naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak i stosowanych przepisów prawa. Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona skarżąca prowadzi działalność polegającą na świadczeniu odpłatnych usług lotniczych z wykorzystaniem samolotów, w tym odpłatnym świadczeniu usług lotniczych polegających na wywożeniu i zrzutach skoczków spadochronowych w tandemie, jak również prowadzi szkolenia spadochronowe jako podmiot szkolący wpisany do rejestru podmiotów szkolących.

Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości, że świadczenie usług lotniczych innych niż przewóz lotniczy z wykorzystaniem statków powietrznych, dla których wymagane jest świadectwo zdatności do lotu wymaga certyfikacji. Okoliczności sprawy zaś potwierdzają ustalenia organu co do tego, że M. K., reprezentująca Stowarzyszenie Y, pozyskuje klientów za pośrednictwem Stowarzyszenia, które uzyskuje zapłatę od klienta, a następnie realizuje wywożenie i zrzuty skoczków spadochronowych w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej pod firmą X, kolejno Stowarzyszenie uiszcza zapłatę w kwocie zgodnej z cennikiem szkoleń i usług spadochronowych X. Sąd powołując się na rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 2013 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 421), powoływanej dalej jako "rozporządzenie w sprawie certyfikacji", wyjaśnił, że celem certyfikacji jest zapewnienie bezpiecznego wykonywania określonej działalności w lotnictwie cywilnym, w tym działalności polegającej na "komercyjnym wywożeniu i wyrzucie skoczków spadochronowych".

Przepisy te są spójne z art. 160 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawa lotniczego, z którego wynika, że certyfikacji podlega wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu lotniczego z wykorzystaniem samolotów, śmigłowców, balonów i szybowców, jak również w zakresie świadczenia usług lotniczych innych niż przewóz lotniczy z wykorzystaniem statków powietrznych, dla których wymagane jest świadectwo zdatności do lotu. Wszystkie usługi inne niż przewóz lotniczy, a w tym również usługi świadczone przez stronę, podlegają certyfikacji. Z art. 21 ust. 2 pkt 5a Prawa lotniczego, jak i z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie certyfikacji, wynika, że certyfikacji podlega podmiot wykonujący działalność lotniczą, a nie konkretny e gzemplarz statku powietrznego wykorzystywany do tej działalności. Zgodnie z art. 2 pkt 13 Prawa lotniczego, zawierającym definicję przewozu lotniczego, intencją ustawodawcy było wskazanie, że oprócz przewozu certyfikacji podlegają wszelkie pozostałe zarobkowe usługi lotnicze wykonywane przy użyciu statków powietrznych, dla których wymagane jest świadectwo zdolności do lotu. Działalność zarobkowa powinna być wykonywana na podstawie posiadanego certyfikatu, którego skarżąca nie posiada. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej jest prawidłowe.

Sąd, wskazując na art. 10 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 965/2012 z dnia 5 października 2012 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych zgodnie z rozporządzeniem parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, uznał, że Rzeczpospolita Polska mogła odroczyć stosowanie przepisów tego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem państwa członkowskie zostały upoważnione do podjęcia decyzji o niestosowaniu określonych w nim przepisów W związku z dokonaną przez Rzeczpospolitą Polską notyfikacją 18 lipca 2014 r., o czym informacja została podana do publicznej wiadomości w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego 6 sierpnia 2014 r. jako komunikat nr 6, Sąd uznał, że do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odpłatnego wywożenia i zrzutu skoczków spadochronowych w dniu wydania zaskarżonej decyzji, miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo lotnicze, przewidujące obowiązek uzyskania certyfikatu usług lotniczych.

M. K. prowadząca działalność gospodarcza X reprezentowana przez radcę prawnego M. D., wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania:
2. a) "art. § 3" ust. 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez wybiórcze i niepełne ustosunkowanie się do zarzutów skargi, w szczególności do zgodności z prawem i skuteczności "odroczenia" obowiązywania przepisów powszechnie obowiązujących decyzją Prezesa ULC, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że pełne ustosunkowanie się do tego zarzutu niosłoby za sobą w konsekwencji przyjęcie w przedmiotowej sprawie za podstawę kontroli innego stanu prawnego;
3. b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się do stanu faktycznego przyjętego za podstawę skarżącego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie odniósł się do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ pomimo zarzutów skarżącej;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 5 i art. 29 Prawa lotniczego oraz art. 7 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, z uwagi na fakt, że organ dokonał zastąpienia wymaganego prawem protokołu z kontroli notatką służbową i na tej podstawie oparł ustalenia faktyczne, nie zgromadził w sposób wyczerpujący i nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego dokonując ustaleń faktycznych, a nadto nie wskazał w wydanych decyzjach, jakie fakty uznał za udowodnione i dlaczego;
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.d.g.", przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji z uwagi na ustalenie stanu faktycznego w oparciu o materiały, które nie mogły być dowodami w sprawie, a to ze względu na ich zgromadzenie podczas kontroli przeprowadzonej w sposób naruszający wymogi przepisów prawa;
6. 2) przepisów prawa materialnego:
7. a) art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie w zakresie wskazanego w Konstytucji zamkniętego katalogu źródeł prawa, a w konsekwencji brak oceny czy notyfikacja dokonana przez Prezesa ULC mogła skutecznie odroczyć stosowanie przepisów UE zawartych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz. U. L. 296 z 25.10.2012 r. ze zm.);
8. b) art. 209s w związku z art. 160 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa lotniczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie do stanu faktycznego w sytuacji, kiedy zastosowanie miały przepisy zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 965/2012 z 5 października 2012 r. ustanawiające wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych zgodnie z Rozporządzeniem 965/2012;
9. c) art. 160 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa lotniczego w związku z Załącznikiem 2 pkt 1.1. do rozporządzenia z dnia 5 listopada 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa eksploatacji statków powietrznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2609 ze zm.) przez błędną wykładnię, tj. uznanie, że wywóz skoczków i ich zrzut jest usługą lotniczą;
10. d) art. 2 ust. 2 w związku z art. 160 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa lotniczego w związku z Załącznikiem 2 pkt 2.1 do rozporządzenia z dnia 5 listopada 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa eksploatacji statków powietrznych poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że samolot zarejestrowany w obcym rejestrze statków powietrznych podlega w zakresie wymagań eksploatacyjnych prawu polskiemu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca kasacyjnie wystąpiła z wnioskiem o wydanie postanowienia kierującego do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność art. 209s oraz art. 211 ust. 1 pkt 10 lit. a Prawa lotniczego z Konstytucją RP, tj. wzorcem kontroli zawartym w art. 2 Konstytucji. Wskazała, że wniosek ten podyktowany jest wysokim prawdopodobieństwem, że przepisy, które przewidują stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, który stanowi naruszenie, odpowiedzialności za przestępstwo oraz kary pieniężnej, są niezgodne z zasadami ne bis in idem oraz proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP.

Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w C. z [...] kwietnia 2015 r., na okoliczność prowadzenia dochodzenia w sprawie przeciwko M. K. o czyn z art. 211 ust. 1 pkt 10 lit. a Prawa lotniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Najdalej idącym w skutkach zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż jego uwzględnienie mogłoby doprowadzić do konkluzji o wadliwości skutkującej koniecznością wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyby niemożliwa okazała się jego kontrola instancyjna, co z kolei wykluczałoby merytoryczną jego ocenę. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Skuteczny jest również wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu.

Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd I instancji), co wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39).

Skarżąca kasacyjnie postawiła ten zarzut dwukrotnie – raz jako samodzielny i drugim razem w powiązaniu z innymi przepisami P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna jest niezasadny, gdyż Sąd I instancji wskazał jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i dlaczego go przyjął. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Konkluzji tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie w sposób ogólny wskazano materiał dowodowy, który potwierdza, że skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność w lotnictwie cywilnym wymagającą uzyskania certyfikatu. Jednakże w aktach sprawy znajdują się stosowne dokumenty, które pozwalają na ocenę tego, czy okoliczności związane z prowadzeniem usług lotniczych z wykorzystaniem statków powietrznych, zostały udowodnione.

Organ administracyjny prawidłowo oparł swe rozstrzygnięcie na umowie o współpracy z [...] sierpnia 2014 r. pomiędzy M. K. prowadzącą X a Stowarzyszeniem Y, notatce służbowej Naczelnika Inspektoratu Operacyjnego Usług Lotniczych i Lotnictwa Ogólnego, który brał udział w kontroli sporządzonej [...] sierpnia 2014 r., statucie Stowarzyszenia Y, czy wydrukach ze stron internetowych dotyczących [...], na których zamieszczona została oferta usług lotniczych polegających na odpłatnym wywożeniu i zrzutach skoczków spadochronowych w tandemie (skoki spadochronowe w tandemie). Z umowy o współpracy wynika, że na rzecz Stowarzyszenia świadczone są usługi lotnicze polegające na wywożeniu i zrzutach skoczków spadochronowych w tandemie jak i usługi szkoleniowe realizowane przez X. Zgodnie z § 1 umowy "przedmiotem umowy jest współpraca, której przedmiotem jest świadczenie usług szkoleniowych jak i skoków tandemowych realizowanych przez X na rzecz działalności statutowej Stowarzyszenia".

W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazuje również na brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi dotyczących ustaleń organu "o rzekomym prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci wywozu skoczków (pasażerów) w tzw. tandemach". Po pierwsze skarżąca kasacyjnie zarzut ten formułuje bardzo ogólnie bez wyjaśnienia do jakich jej argumentów Sąd Wojewódzki nie odniósł się. Po drugie prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Reasumując podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Takich wad zaskarżone orzeczenie nie zawiera. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w powiązaniu z naruszeniem "art. §3" ust. 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 166 P.p.s.a. jest niezasadny. Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa wraz z określeniem aktu prawnego, w którym przepis jest zawarty i określić sposób naruszenia przepisu.

Pierwszy ze wskazanych przepisów (art. §3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a.) został sformułowany w taki sposób, że niemożliwe jest określenie, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi, i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu kasacyjnego. Dodać trzeba, że błąd ten nie został sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Kolejny objęty zarzutem art. 146 § 1 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie był stosowany. Przepis ten dotyczy sposobu rozstrzygnięcia w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., a przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja administracyjna. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., to Sąd I instancji może naruszyć go jedynie, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazuje na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd ten pominął, ewentualnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.

Przy czym argumentacja skargi kasacyjnej na poparcie tego zarzutu zmierza do wykazania, że Sąd I instancji nie w pełni ustosunkował się do skuteczności odroczenia decyzją Prezesa ULC obowiązywania przepisów powszechnie obowiązujących. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie może być uwzględniony, gdyż w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Ostatnim przepisem, z którym powiązano naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. jest art. 166 P.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem do postanowień stosuje się odpowiednie przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jasno więc wynika, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10, orzeczenia.nsa.gov.pl i cytowane tam orzecznictwo). Wynika to z zasady związania granicami skargi kasacyjnej. W praktyce związanie to wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Nie są zasadne też pozostałe zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 5 i art. 29 Prawa lotniczego oraz art. 7 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 7, art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Argumentacja podniesiona w ramach zarzutu naruszenia tych przepisów wskazuje na błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji okoliczności sporządzenia przez pracownika ULC notatki służbowej zamiast protokołu kontroli przestrzegania przepisów Prawa lotniczego oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego, a także oparcia rozstrzygnięcia organu na materiale, który nie mógł być dowodem w sprawie ze względu na uzyskanie go podczas kontroli w sposób naruszający wskazane przepisy prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 5 Prawa lotniczego pracownik ULC przeprowadzający kontrolę jest obowiązany sporządzić protokół kontroli. W myśl art. 29 wymienionej ustawy w przypadku stwierdzenia w protokole kontroli naruszenia przepisów lub decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego Prezes Urzędu wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. zaś dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Po pierwsze rozpoznawana sprawa dotyczy ukarania administracyjną karą pieniężną za prowadzenie działalności w zakresie lotnictwa bez certyfikatu i ocena istnienia przesłanek określonych w art. 160 ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa lotniczego oparta była nie tylko o notatkę służbową z [...] sierpnia 2014 r. Organ oparł się także na innych dokumentach, tj. umowie o współpracy z [...] sierpnia 2014 r. pomiędzy M. K. prowadzącą X a Stowarzyszeniem X, statucie Stowarzyszenia, wydrukach ze stron internetowych dotyczących X, na których zamieszczona została oferta usług lotniczych polegających na odpłatnym wywożeniu i zrzutach skoczków spadochronowych w tandemie.

Po drugie zaś nie każde naruszenie przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej wywołuje skutki określone w art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Taki wpływ wywierają jedynie te uchybienia, które w istotny sposób rzutują na wynik kontroli (wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 2003/13). W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęto, że brak protokołu nie rzutuje na możliwość wydania zaskarżonej decyzji. Żaden z argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zdołał zatem podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny pod kątem naruszenia zasady praworządności i prawidłowości oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

Nie są zasadne również zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Pierwsze dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą w istocie tego samego problemu, tj. braku oceny, czy notyfikacja dokonana przez Prezesa ULC mogła skutecznie odroczyć stosowanie przepisów prawa UE, a co za tym idzie, czy możliwe było stosowanie przepisów prawa krajowego do okoliczności stanu faktycznego sprawy z pominięciem przepisów UE.

Za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymieniający źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 209s w związku z art. 160 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa lotniczego przez ich zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W sprawie nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Komisji (UE) z 5 października 2012 r. nr 965/2012 (Dz.U.UE.L.2012.296.1) w zakresie zwalniającym z konieczności uzyskania certyfikatu AWC na wykonywanie usług lotniczych skoków spadochronowych. Rozporządzenia Unijne mają charakter bezpośredni i wiążący. Oznacza to, że nie ma konieczności ich implementowania do systemu prawa krajowego a także, że z chwilą ich wejścia w życie mają pierwszeństwo wobec przepisów krajowych dotyczących danego zagadnienia.

Jednocześnie późniejsze akty prawa krajowego muszą być zgodne z przepisami danego rozporządzenia UE. Zwrócić jednak należy uwagę, że owe rozporządzenia mogą w swej treści zawierać regulacje umożliwiające państwom członkowskim czasowe odstępstwa od stosowania niektórych ich przepisów (klauzula opt-out). Warunkiem jednak skorzystania z takiej możliwości jest powiadomienie wskazanych w rozporządzeniu organów, którymi w przypadku przepisów z zakresu prawa lotniczego będzie Komisja Europejska oraz Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego. Skutkiem tak dokonanej notyfikacji jest niestosowanie w określonym zakresie przepisów prawa unijnego, uprzednio ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym UE.

W myśl art. 10 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 965/2012/UE ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 216/2008, niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 28 października 2012 r., z zastrzeżeniem ust. 2, 3, 4, 5 i 6. Stosownie zaś do art. 10 ust. 4 ww. rozporządzenia załączniki II, III, VII i VIII rozporządzenia mają zastosowanie do operacji specjalistycznych wykonywanych przy użyciu samolotów i śmigłowców od dnia 1 lipca 2014 r., z wyjątkiem państw członkowskich, które zdecydowały o niestosowaniu wszystkich przepisów tych załączników lub ich części zgodnie z przepisami obowiązującymi w momencie podejmowania takiej decyzji i w zakresie, w jakim postanowiły to uczynić. Wspomniane państwa członkowskie stosują załączniki II, III, VII i VIII w odniesieniu do operacji specjalistycznych wykonywanych przy użyciu samolotów i śmigłowców od dnia 21 kwietnia 2017 r. lub od dat wskazanych w ich decyzji, w zależności od przypadku.

Z art. 10 ust. 6 lit. b cytowanego rozporządzenia wynika natomiast, że do dnia rozpoczęcia stosowania odpowiednich wymogów niniejszego rozporządzenia, państwa członkowskie nadal wydają certyfikaty, zezwolenia i zatwierdzenia, przedłużają ich ważność lub dokonują ich modyfikacji zgodnie z przepisami obowiązującymi przed wejściem w życie przedmiotowych wymogów lub – w przypadku operacji CAT (operacje zarobkowego transportu lotniczego) rozpoczynających się i kończących na tym samym lotnisku lub w tym samym miejscu operacji lotniczej, wykonywanych przy użyciu samolotów o klasie osiągów B lub nieskomplikowanych śmigłowców, zgodnie z:

1. - załącznikiem III do rozporządzenia (EWG) nr 3922/91 oraz odpowiednimi zwolnieniami krajowymi zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 3922/91 w odniesieniu do samolotów, oraz
2. - wymogami krajowymi w odniesieniu do śmigłowców.

Wskazać należy, że Rzeczpospolita Polska dokonała stosownej notyfikacji w zakresie zastosowania odstępstw wynikających z rozporządzenia Komisji (UE) nr 965/2012, o czym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako właściwy w Polsce organ władzy lotniczej (Civil Aviation Authority), podał informację do publicznej wiadomości w Komunikacie nr 6 opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego (Dz. Urz. ULC z 2014 r. poz. 56). Dlatego też uznać należy, że spełnione zostały, przewidziane przepisami ww. rozporządzenia, warunki upoważniające do podjęcia decyzji o niestosowaniu określonych w nim przepisów. Z powołanego wyżej Komunikatu nr 6 Prezesa ULC wynika, że Rzeczpospolita Polska zdecydowała o niestosowaniu przepisów załączników II (Part–ARO), III (Part-ORO), VIII (Part-SPO) do niezarobkowych specjalistycznych operacji wykonywanych z wykorzystaniem skomplikowanych samolotów i śmigłowców – do dnia 21 kwietnia 2017 r. Tym samym, w dacie prowadzenia przez organ postępowania oraz wydawania decyzji w obu instancjach, na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązywały jeszcze przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 965/2012, które umożliwiają prowadzenie działalności lotniczej dotyczącej zrzutów skoczków w oparciu o odpowiednie zgłoszenie, a nie konieczność uzyskania stosownego certyfikatu. Podmioty prowadzące działalność lotniczą, zobowiązane były zatem do 21 kwietnia 2017 r. do uzyskania odpowiednich certyfikatów na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów krajowych.

Również zarzut naruszenia art. 160 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa lotniczego uznać należało za chybiony. Prawidłowo organ uznał, że wywóz i zrzut skoczków spadochronowych jest usługą lotniczą, która wymagała uzyskania certyfikatu AWC. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 160 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa lotniczego certyfikacji podlega wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług lotniczych innych niż przewóz lotniczy z wykorzystaniem statków powietrznych, dla których wymagane jest świadectwo zdatności do lotu. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy Prawo lotnicze, przewozem lotniczym jest lot lub seria lotów, w których przewozi się pasażerów, towary, bagaż lub pocztę, za wynagrodzeniem, w tym na podstawie umowy o czasowym oddaniu statku powietrznego do używania. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w Załączniku 2 pkt 1.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa eksploatacji statków powietrznych (Dz. U. z 2004r.

Nr 262 poz. 2609), obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, usługi lotnicze to użytkowanie statku powietrznego niezwiązane z zarobkowym przewozem lotniczym, podczas którego statek powietrzny wykonuje usługi w zakresie np. agrotechniki, budownictwa, fotografii i fotogrametrii, pomiarów geodezyjnych, obserwacji i patrolowania, poszukiwania i ratownictwa, reklamy powietrznej itp. Co prawda, jak słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, skoki spadochronowe nie zostały wprost ujęte we wskazanej wyżej definicji jednak katalog wymienionych w tym przepisie usług lotniczych jest katalogiem otwartym i wymienia jedynie przykładowe ich rodzaje. Na otwarty charakter ww. katalogu wskazuje jego sposób konstrukcji oraz użyte skróty: "np.", "itp.", które pozostawiają miejsce na inne niż wymienione w tym przepisie usługi wykonywane przy użyciu statku powietrznego. Nie da się przy tym zaprzeczyć, że wywóz i zrzut skoczków spadochronowych odbywa się przy użyciu statku powietrznego oraz przy zachowaniu szeregu procedur z zakresu prawa lotniczego, w tym m.in. przepisów ruchu lotniczego oraz przepisów operacyjnych.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że definicja usług lotniczych zawarta została również w Załączniku nr 6 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym dnia 7 grudnia 1944 r. - Konwencja chicagowska (Dz. U z 1959 r. Nr 35, poz. 212, ze zm.). Postanowienia ww. Załącznika 6 (dalej jako "Załącznik ICAO") definiując usługi lotnicze wskazują na operacje lotnicze, w ramach których statek powietrznych jest wykorzystywany do wykonywania usług specjalistycznych w zakresie rolnictwa, budownictwa, fotografii, geodezji, prowadzenia obserwacji i patrolowania, operacji poszukiwawczo-ratowniczych, reklamy powietrznej itp. Jak wynika z zastosowanej tam konstrukcji zdania także ta definicja pozostawia miejsce na inne aniżeli wymienione w niej usługi lotnicze. Zwrócić ponadto należy, że przepisy Załącznika ICAO wskazują na specjalistyczny charakter usług lotniczych. Jak wynika natomiast z przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 965/2012 zrzuty skoczków spadochronowych zostały zakwalifikowane jako operacje specjalistyczne (PART SPO ww. rozporządzenia). Charakter specjalistyczny tego typu operacji, a co za tym idzie również usług świadczonych w ramach ich wykonywania, został więc wprost potwierdzony w przepisach obecnie obowiązującego rozporządzenia

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 Prawa lotniczego w związku z art. 160 ust. 3 pkt 1 lit. b tej ustawy w związku z Załącznikiem 2 pkt 2.1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa eksploatacji statków powietrznych (Dz. U. z 2004 r. poz. 2609) wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim został on błędnie sformułowany, gdyż art. 2 Prawa lotniczego nie zawiera ustępów tylko punkty. Gdyby jednak uznać, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej ustępu jest jedynie pisarską omyłką i zarzut ten w istocie dotyczył naruszenia art. 2 pkt 2 Prawa lotniczego, to uznać należałoby go za niezasadny. Przepis art. 2 pkt 2 zawiera definicję polskiego państwowego statku powietrznego wskazując, że za taki uważa się:

1. a) statek powietrzny używany przez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej (wojskowy statek powietrzny),
2. b) statek powietrzny używany przez jednostki organizacyjne Straży Granicznej, Policji i Państwowej Straży Pożarnej (statek powietrzny lotnictwa służb porządku publicznego).

Tymczasem jak wynika z akt sprawy statek powietrzny będący w dyspozycji skarżącej przy użyciu, którego dokonywane są operacje wywozu i zrzutu skoczków spadochronowych, jest cywilnym statkiem powietrznym. Poza tym nie ma racji skarżąca, że statek powietrzny zarejestrowany w obcym rejestrze statków powietrznych nie podlega prawu polskiemu. Zgodnie z art. 6 Prawa lotniczego w czasie lotu w polskiej przestrzeni powietrznej i w czasie przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wszystkie statki powietrzne oraz osoby i rzeczy na tych statkach podlegają prawu polskiemu, chyba że prawo to stanowi inaczej.

Odnosząc się do wniosku o wydanie postanowienia kierującego do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność art. 209s oraz art. 211 ust. 1 pkt 10 lit. a Prawa lotniczego z Konstytucją RP, tj. wzorcem kontroli zawartym w art. 2 Konstytucji, wyjaśnić należy, że warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie: by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Warunki te nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Postanowienie o sprostowaniu wyroku Sądu I instancji zostało podjęte na podstawie art. 156 § 1 i § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a.