Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2019r. sygn. akt I SA/Wa 756/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 lipca 2018 r. nr DO.8.6613.72.2017.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji:
- 1. uchylił zaskarżoną decyzję;
- 2. zasądził od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją z 17 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.72.2017.PU Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku B. S., Z. R., M. S., P. S., J. S. i D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 lutego 2017 r., utrzymał w mocy decyzję z 17 lutego 2017 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z 17 lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 9 października 1967 r., nr USW III w/1/79/65 o wywłaszczeniu bez odszkodowania części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], wpisanej w KW nr [...],, oznaczonej katastralnie jako parcele: nr [...],o pow. 89 m2 i nr [...], o pow. 180 m2, stanowiącej własność W. S. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 10 maja 1968 r., nr D.97/KW/68 utrzymującej w mocy decyzję z 9 października 1967 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...],, a w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...], uchylającej decyzję z 9 października 1967 r. i umarzającej w tym zakresie postępowanie.
B. S., Z. R., M. S., P. S., J. S. i D. S. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 lutego 2017 r.
Rozpoznając ponownie sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 dalej ustawa wywłaszczeniowa), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje.
Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia była Gdyńska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta Gdyni, a zatem jako instytucja państwowa podmiot uprawniony do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości.
Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z 23 grudnia 1965 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 9 października 1967 r., była budowa ulicy [...],. Budowa drogi stanowiła cel użyteczności publicznej, o jakim mowa w art. 3 ustawy.
Minister wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona katastralnie jako parcela nr [...] i nr [...],, zapisana w księdze wieczystej [...],0 c.d. [...],, stanowiła własność W. S..
Pismami z 27 sierpnia 1965 r. oraz z 23 października 1965 r. Gdyńska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych wystąpiła do W. S. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Jakkolwiek w aktach archiwalnych brak jest odpowiedzi właścicielki nieruchomości na oferty, jednakże z wniosku wywłaszczeniowego wynika, że W. S.z nie wyraziła zgody na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie organu nadzoru spełniony został wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy. Tym samym wniosek Gdyńskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta Gdyni z 23 grudnia 1965 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony.
Zawiadomieniem z 4 stycznia 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do działek nr [...], i nr [...],, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na 27 stycznia 1966 r. W aktach archiwalnych zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z 4 stycznia 1966 r. Minister stwierdził, że zawiadomienie zawierało wszystkie elementy z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, z określeniem powierzchni każdej nieruchomości, właściciela nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie.
Zdaniem Ministra nie doszło w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy, bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stanowił potwierdzenie braku podstaw do przyznania odszkodowania za wywłaszczony grunt, zgodnie z treścią przepisu art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej.
Minister uznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 9 października 1967 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 lipca 2018 r., wniosła M.S.
We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji przypomniał, że w uzasadnieniu wniosku wywłaszczeniowego z 23 grudnia 1964 r. Gdyńskiej Budowy Osiedli Robotniczych wskazano, że parcele w nim wymienione "stanowią ogródki w których znajdują się drzewa owocowe, krzewy, ogrodzenia". Wynika z tego pisma także, że taki był dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania wskazanych parcel.
Z kolei z uzasadnienia opinii szacunkowej rzeczoznawcy H. K. z 21 sierpnia 1967 r. w sprawie wyceny parcel nr [...], i nr [...], wynika, że rzeczoznawca dokonała wyceny na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 5 i 8 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71). Może to oznaczać, że część wywłaszczonej działki pod drogę (z której powstała parcela nr [...]) pomimo, że położona w mieście była rolna lub o innym charakterze, a nie budowlana. Wobec tego konieczne jest ustalenie czy działka była budowlana.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 8 ust. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. ustanawiał zasady odszkodowania za grunty położone w mieście lub osiedlu. Natomiast art. 8 ust. 7 ustawy odnosił się zarówno do szczególnych celów wywłaszczenia, jak i do charakteru działki w mieście lub osiedlu. Ustawodawca dokonał tu wyraźnego rozróżnienia.
Zarówno organy w postępowaniu zwykłym ani też organ nadzoru, zdaniem Sądu I instancji, nie dokonały ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej (o ile taki obowiązywał), nie przeprowadziły także dowodów z których mógłby wynikać charakter nieruchomości (sposób jej przeznaczenia i wykorzystywania). Pozwoliłoby to ustalić, jaki charakter miała działka, z której dokonano wywłaszczenia pod budowę ulicy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 z późn. zm.) sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należały do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego (ust. 1). W szczególności organy planowania przestrzennego: ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 wyżej powołanej ustawy podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent Miasta Gdyni zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art 80 k.p.a. przez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.72.2017.PU, w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organ nadzoru jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, w jakim w ocenie Sądu nie zostało ono przeprowadzone przez organ orzekający w trybie zwykłym, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (jako postępowaniu stanowiącym tryb nadzwyczajny) nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego badanej sprawy, jak też możliwości czynienia dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych przez organ nadzorczy:
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.72.2017.PU, w wyniku niezasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organ nadzoru nie ustalił, jakie było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani jaki był sposób jej faktycznego wykorzystywania w dniu zajęcia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie doszło dc naruszenia przez organ nadzoru w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepisów odnoszących się do "wzorca kontroli decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym";
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.72.2017.PU, w wyniku niezasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organ nadzoru nie ustalił (tak jak i w ocenie Sądu nie ustalił tego również uprzednio organ wywłaszczeniowy), jakie było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani jaki był sposób jej faktycznego wykorzystywania w dniu zajęcia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ nadzoru ww. przepisów postępowania dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, tj. zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.,
- 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3.zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M. S. wnosząc o:
- 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości na podstawie art 184 p.p.s.a., gdyż skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw;
- 2. zasądzenie na rzecz M. S. od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 lutego 2017 r. Tą ostatnią decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 9 października 1967 r., nr USW III w/1/79/65 o wywłaszczeniu bez odszkodowania części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...],, wpisanej w KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele: nr [...] o pow. 89 m2 i nr [...]o pow. 180 m2, stanowiącej własność W. S. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 10 maja 1968 r., nr D.97/KW/68 utrzymującej w mocy decyzję z 9 października 1967 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...], a w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] uchylającej decyzję z 9 października 1967 r. i umarzającej w tym zakresie postępowanie.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, iż badana w trybie nieważności decyzja Starosty nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził przede wszystkim, że kontrolowana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 9 października 1967 r. nie narusza rażąco przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, która stanowiła podstawę jej wydania. A szczególności nie naruszała rażąco art. 8 ust. 7 i 6 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu wówczas obowiązującym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę od powyższej decyzji i uchylając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stwierdził natomiast, że przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające w zakresie braku zbadania przeznaczenia przedmiotowych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, ani faktycznego ich wykorzystania w dacie wywłaszczenia narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. jako wzorzec kontroli decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu, organ nadzoru jak również organy w postępowaniu zwykłym nie dokonały l ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, nie przeprowadziły także dowodów, z których mógłby wynikać charakter nieruchomości.
Rozpatrując przedmiotową skargę kasacyjną należy przede wszystkim podkreślić, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. w sposób jasny i jednoznaczny.
Nie jest także sporne, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11(publik. CBOSA): "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego."
Inaczej mówiąc, organ nadzoru nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Ocena organu orzekającego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej dotyczy wyłącznie tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Zgodnie ze wskazanym w kwestionowanej decyzji z 1967 r. art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się natomiast według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej odsyłał więc do zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 8 ust. 6 tej ustawy, który wskazywał jedynie na "grunt", bez określenie jego charakteru.
Jak wynika z akt postępowania, w aktach sprawy znajduje się opinia sporządzona przez biegłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku inż. arch. H. K. z dnia 21 sierpnia 1967 r. W tej opinii biegła w oparciu o art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wyjaśniła, iż przedmiotowy grunt jest przeznaczony pod budowę ulicy, a powierzchnia szacowana nie przekracza 25 % całości nieruchomości będącej własnością W. S., zatem przejęcie tej części gruntu odbywało się bez odszkodowania. Natomiast zgodnie z ust. 6 ww. przepisu, odszkodowanie należało się tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczałaby 25 % obszaru całości nieruchomości. W.S. była właścicielką gruntu o pow. 7797 m2 (25% tego areału stanowi grunt o pow. 1949 m2), natomiast wywłaszczeniu podlegała część o pow. 276 m2, czyli obszar nie przekraczający 25 % jej całego areału. W aktach archiwalnych brak jest wprawdzie dowodu, z którego by wynikał charakter użytkowy wywłaszczanej działki, ale brak jest także dowodu, że nie miała ona charakteru budowlanego.
Zatem zachowany materiał dowodowy nie potwierdza, aby w sprawie istniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, zatem wskazywane wyżej przepisy nie zostały w sposób kwalifikowany naruszone.
Ponownie podkreślić należy, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych, a nie do ich poszukiwania przez organ nadzoru.
Wobec powyższego za uzasadnione należało uznać wskazane w pkt I ppkt 1,2,3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego odnośnie konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru.
Z tych względów, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i w związku z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego postanowiono jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.