Uzasadnienie
Uzasadnienie (I)
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A. L. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga podlegała w świetle art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) odrzuceniu, gdyż sprawa w niej wskazana nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Skarżący przedmiotem skargi uczynił propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], złożoną mu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm., dalej przepisy wprowadzające). Złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia skarżący uznał za niedopuszczalne i w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia propozycji pełnienia służby. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżący złożył odwołanie od "propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] naruszenie: (1) art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez niezasadne zwolnienie go ze służby; (2) art. 165 ust. 3 powołanej oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 z późn. zm.) przez złożenie bezpodstawnej propozycji pracy; (3) art. 165 ust. 7 wymienionej ustawy przez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek składania propozycji pracy, w tym kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby; (4) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienia wypowiedzenia się w toku postępowania; art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji w niewłaściwej formie; oraz (5) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady równości.
Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji pełnienia służby.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zaskarżył złożoną mu w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. propozycję warunków zatrudnienia, zarzucając naruszenie: (1) art. 165 ust. 3 i 7 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 179 i art. 180 cytowanej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej przez faktyczne zwolnienie go ze służby bez spełniania przesłanek określonych w tych przepisach; (2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (3) art. 165 ust. 7 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przez niezłożenie propozycji pełnienia służby. W uzasadnieniu podniósł, że pismo z dnia [...] maja 2017 r. powinno być zakwalifikowane jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie albo ewentualnie o jej oddalenie. Podał, że złożona propozycja nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Spór zaistniały w rozpatrywanej sprawie nie ma charakteru publicznoprawnego, gdyż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej działa w stosunku do skarżącego jako pracodawca.
Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm., dalej: "u.K.A.S."), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Objęcie czynności lub aktu zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje przy tym wyrażenia "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". Niemniej w literaturze i judykaturze przyjmuje się, że takie działanie powinno mieć władczy charakter, a zatem organ administracji publicznej musi jednostronnie ukształtował sytuację prawną podmiotów podlegających jego kompetencji. Co więcej, organ administracji dysponuje w takim przypadku na ogół możliwością przymusowego zrealizowania obowiązków nałożonych na stronę. Ponadto akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą mieć charakter indywidualny i zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do określonego podmiotu niewchodzącego w skład struktury organizacyjnej organu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.u.K.A.S. pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.u.K.A.S., pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. ustawodawca wskazuje z kolei, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "K.A.S."), o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6 u.K.A.S., oraz stosunki służbowej w jednostkach K.A.S., o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S., wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.
W art. 170 ust. 2 p.w.u.K.A.S. przewiduje się zarazem, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
W przytoczonych przepisach przewidziano więc wygaśnięcie dotychczasowego stosunku zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zaskarżeniu na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie podlegają skutki prawne powstające ex lege, nawet jeżeli są one powiązane ze złożeniem pisma przez organy administracji publicznej. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi zarazem do wniosku, że możliwe jest zaproponowanie w trybie art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. umowy o pracę osobie zatrudnionej dotychczas w ramach stosunku służbowego.
Sąd I Instancji podniósł, że przepis art. 170 p.w.u.K.A.S. powinien być traktowany jako lex specialis w stosunku do art. 172 i art. 276 u.K.A.S. Za takim wnioskiem przemawia uregulowanie w sposób kompleksowy kwestii reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej przez pierwszy z powołanych przepisów. Analiza art. 276 u.K.A.S. a contrario prowadzi przy tym do konkluzji, że zaproponowanie nowych warunków pracy nie jest załatwiane we władczych formach działania organów administracji publicznej. Nie stanowi ono w szczególności decyzji administracyjnej albo aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez uznanie, że przedłożona Skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa,
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust, 7 ustawy z dnia 16 I listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Jednocześnie wbrew stanowisku Sądu I instancji, przedłożona propozycja pracy ma charakter indywidualny i zewnętrzny, a ponadto kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ:
- przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez Skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania,
- odmowa przyjęcia propozycji pracy również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie.
Dopuszczony do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...] wniósł w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 , art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a., przysługuje skarga kasacyjna, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia wydaje postanowienie (art. 181 § 2 p.p.s.a.). NSA może rozpoznać skargę kasacyjną od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie jest też decyzją administracyjną, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS. W tym miejscu należy zastrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających właściwy organ jest uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie, jaka propozycja konkretnej osobie zostanie przedstawiona. W celu przeprowadzenia reformy ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach stosunku pracy, nie służby. Znajduje to potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. W sytuacji przebudowy administracji celnej i skarbowej ograniczenie takie mogłoby skutkować niekorzystnym dla funkcjonariuszy pozbawieniem jakiegokolwiek zatrudnienia, w przypadku braku możliwości zatrudnienia w charakterze funkcjonariusza. Natomiast spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Względy systemowe, językowe i funkcjonalne przemawiają zatem za przedstawioną interpretacją art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w omawianym zakresie.
Stanowisko Sądu I instancji o braku właściwości do rozpoznania skargi na propozycję określającą warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszowi celnemu w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jest prawidłowe.
Propozycja ta nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających).
Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających.
Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:
1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),
2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,
4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji ( poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy ),
5. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.
Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a.
Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna.
Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje natomiast kwestia, w jakim zakresie funkcjonariuszowi przysługuje droga sądowa do dochodzenia ochrony swoich praw. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ochrona ta realizuje się w odniesieniu do czynności organu, jakie powinny mieć miejsce w związku z ustaniem stosunku służbowego.
Mając na uwadze powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
UZASADNIENIE (II)
Postanowieniem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 765/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę A. L. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący.
Wnioskiem z dnia z 10 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...], jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej: dalej "P.p.s.a."), wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku Zawodowego tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.
Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji RP). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.
Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.