Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2016 r. oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] października 2014 r. Prezydent Miasta Płocka uznał za nienależnie pobrane przez A. S. świadczenia w wysokości [...] złotych tytułem zasiłku rodzinnego na D.S., za okres od 1 lutego 2014 r. do 31 marca 2014 r., następnie decyzją z [...] listopada 2014 r. zobowiązał do ich spłaty wraz z ustawowymi odsetkami.
A. S. wnioskiem z [...] listopada 2015 r., wystąpiła do Prezydenta Miasta Płocka o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, a kolejnym wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. zwróciła się o rozłożenie go na raty.
Prezydent Miasta Płocka decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił wnioskodawczyni umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz rozłożył spłatę na raty w kwocie po 30 zł miesięcznie. Organ wskazał, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe z 18-letnim synem D., uczniem [...] w Płocku; pracuje zawodowo i jej dochód wynosi [...] zł netto miesięcznie. Podstawowe koszty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 815,29 zł, opłaty za internet i telefon - 130 zł, bilet miesięczny - 90 zł. Organ ustalił, że skarżąca jest pod stałą kontrolą lekarza nefrologa oraz neurologa, a syn leczony jest w poradni alergologicznej i okulistycznej (miesięczne koszty leczenia to ok. 150 zł). Skarżąca nie jest właścicielem gruntu, mieszkania ani samochodu, nie posiada zasobów pieniężnych, oszczędności oraz przedmiotów wartościowych. Oceniając okoliczności sprawy organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do umorzenia należności, jednak dostrzegając trudną sytuację rodziny rozłożył zwrot nienależnie pobranego świadczenia na raty po 30 zł miesięcznie, płatne od stycznia 2016 r.
A. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka wyjaśniając, że warunki przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej: ustawa). Kolegium po przytoczeniu i analizie treści art. 30 ust. 1 i ust. 9 ustawy, stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację materialną, zdrowotną i życiową skarżącej. Kolegium wskazało, że sytuacja wnioskodawczyni nie jest szczególna i wyjątkowo trudna, a przez to nie uzasadnia umorzenia należności w całości. Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza zasady swobodnego uznania administracyjnego i znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym.
A. S. wniosła skargę na powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieusprawiedliwioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd wskazał, że w świetle art. 30 ust. 9 ustawy organ rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń powinien dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, majątkowy, wiek, stan zdrowia (choroby w rodzinie, niepełnosprawność) mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Sąd podkreślił, że instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy, zatem ocena okoliczności, na jakie powołuje się wnioskujący o ich umorzenie powinna być dokonana z zastosowaniem surowszych kryteriów dotyczących możliwości wywiązania się przez zobowiązanego z ciążących na nim obowiązków.
Sąd podkreślił również, że decyzja wydana w trybie art. 30 ust. 9 ustawy ma charakter tzw. decyzji uznaniowej. Kontrola Sądu w takim przypadku obejmuje zbadanie, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli zaś stanowisko organu ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, jest przekonująco, jasno i logicznie umotywowane, to wówczas nie można mu zarzucić cech dowolności.
Zdaniem Sądu, dokonana przez organy wnikliwa ocena sytuacji strony oraz możliwości spłaty w ratach zadłużenia obejmującego kwotę nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, jest prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca znajduje się w szczególnej sytuacji materialnej i zdrowotnej i nie jest w stanie dokonać jednorazowo zwrotu całego zadłużenia. Sąd uznał zatem, że słusznie zatem organy uznały, iż sytuacja strony uzasadniała zastosowanie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy, przewidującego m.in. możliwość rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Orzekając o wysokości miesięcznej raty organy obu instancji wzięły pod uwagę nie tylko wysokość uzyskiwanego przez skarżącą dochodu, który ma charakter stały, ale także stan sytuacji majątkowej, życiowej i zdrowotnej strony, co wynika z treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Sąd podkreślił, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi wyjątek od wynikającej z art. 30 ust. 1 ustawy zasady, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Nie zawsze więc, nawet w przypadku bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej strony, nastąpi umorzenie nienależnie pobranego świadczenia.
Zdaniem Sądu, ustalenia stanowiące podstawę wydanych rozstrzygnięć przeprowadzone zostały w oparciu o prawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, a zatem zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych powołanych w skardze przepisów k.p.a. Sąd podkreślił, że nie mógł badać zasadności uznania świadczeń pobranych przez skarżącą za świadczenia nienależne, gdyż kwestia owej "niezasadności" czy też świadomości (braku świadomości) skarżącej w tym zakresie nie była przedmiotem orzekania organów w kontrolowanej sprawie.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. S., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że “szczególnie uzasadnione okoliczności stanowią tylko zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany do zwrotu świadczeń nie ma żadnego wpływu" (z uzasadnienia skarżonego wyroku s.4), która to wykładnia pozostaje w sprzeczności z:
- a) art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, stosownie do którego rodziny w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, przy czym umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ze względu na sytuację majątkową rodziny stanowi formę pomocy rodzinie w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a przez to - dokonując wykładni art. 30 ust. 9 ww. ustawy nie można pomijać sytuacji finansowej i materialnej osoby zobowiązanej do alimentów, jako w okolicznościach danej sprawy stanowiącej “szczególnie uzasadnioną okoliczność" dla umorzenia nienależnie pobranych świadczeń,
- b) art. 30 Konstytucji RP, albowiem brak uwzględnienia przy badaniu zaistnienia “szczególnie uzasadnionych okoliczności" dla umorzenia zobowiązań sytuacji materialnej i finansowej rodziny, w tym jej zdolności do pokrywania minimalnych, koniecznych i niezbędnych potrzeb życiowych, jak jedzenie, picie, ubranie i zdrowie, narusza konstytucyjny obowiązek poszanowania i ochrony nienaruszalnej, przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka,
- c) zasadami wykładni literalnej, albowiem zwrot: “szczególnie uzasadnione okoliczności" literalnie nie zawiera żadnych ograniczeń co do rodzaju tych okoliczności, ani też ich nadzwyczajnego charakteru,
- d) zasadami wykładni wewnątrzsystemowej, gdyż fakt, że prawo do świadczeń z ww. ustawy posiadają osoby w trudnej sytuacji materialnej pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy “szczególnie uzasadniona okoliczność" może obejmować sytuację materialną osoby zobowiązanej do alimentów, zaś umorzenie nienależnie pobranych świadczeń stanowi inną formę pomocy państwa niż przyznanie prawa do świadczenia,
- e) zasadami wykładni systemowej, albowiem literalnie i funkcjonalnie ta sama podstawa do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w postaci “szczególnie uzasadnionych okoliczności" jest na gruncie art. 84 ust. 8 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wykładana w sposób odmienny niż to uczyniono w skarżonym wyroku, jako obejmująca sytuację materialną i finansową zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, która nie musi wynikać z zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń, na których wystąpienie zobowiązany do zwrotu nie ma żadnego wpływu:
- a) “ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (...) nie precyzuje okoliczności, które uznaje się za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 84 ust. 8 pkt 1 ustawy, jednakże nie ulega wątpliwości, że dokonując oceny ich występowania należy kierować się stanem majątkowym i rodzinnym dłużnika, jak też realną możliwością zwrotu, w tym możliwością podjęcia pracy pozwalającej na zwrot świadczeń" (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2013 r., III AUa 156/13),
- f) zasadą równości poszczególnych grup zobowiązanych do zapłaty należności publicznoprawnych (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż na gruncie innych ustaw, przyjmuje się, że stan finansowy i majątkowy osoby zobowiązanej może uzasadniać umorzenie należności publicznoprawnych, zaś charakter nienależnie pobranego świadczenia nie uzasadnia nierównego traktowania osób zobowiązanych do jego zwrotu względem innych osób:
- a) stan finansowy i majątkowy dłużnika może stanowić samoistną przesłankę umorzenia zaległości podatkowej (wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., II FSK 1522/14),
- b) art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy: “Starosta może (...) umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: (...) 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie (...) albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania" - przy czym nienależnie pobrane świadczenie zostało zdefiniowane jako świadczenie pobrane w sposób zawiniony. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie uzależnia zaś uznania świadczenia za nienależnie pobrane od przesłanki winy. Stąd też przy przyjęciu zakwestionowanej wykładni art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba która w sposób zawiniony doprowadziła do wypłaty jej zasiłku dla bezrobotnych byłaby lepiej traktowana od osoby, która bez własnej winy i nieświadoma odpadnięcia podstawy prawnej do pobrania świadczeń - pobrała świadczenia z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów,
- c) na gruncie umorzenia zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne: mając na względzie przesłanki umorzenia należności (...) organ winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawczyni oraz jej rodziny ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji (wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r., V SA/Wa 2831/07), która to błędna wykładnia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziła do:
- 2) naruszenia art. 30 ust. 9 tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i brak stwierdzenia, że organ administracji w skarżonej decyzji naruszył granicę uznania administracyjnego, albowiem odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w sytuacji, w której ich egzekucja, a nawet rozłożenie ich na raty, narusza możliwość rodziny do pokrycia niezbędnych, koniecznych i minimalnych potrzeb jej członków (matki i syna), a zatem nawet obciążenie strony obowiązkiem spłaty raty zobowiązania narusza jego godność jako osoby ludzkiej.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] stycznia 2016 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Płocka z [...] grudnia 2015 r. Jednocześnie wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi reprezentującemu skarżącą z urzędu kosztów pomocy prawnej, które nie zostały pokryte w całości ani w części.
W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl powołanego w skardze kasacyjnej art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organy rozpatrujące wniosek A.S. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wraz z ustawowymi odsetkami oraz rozłożenia na raty wymaganej spłaty. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji użytego w tym przepisie sformułowania: "szczególnie uzasadnione okoliczności". W tym jednak zakresie przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia powołanego przepisu nie mogła być uznana za błędną, prowadząc w konsekwencji do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Zaznaczyć trzeba, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności" wpisuje się w nurt orzeczeń sądów administracyjnych, w których zgodnie przyjmuje się, iż wyjątkowość sytuacji, do jakiej dochodzi przy zastosowaniu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nakazuje uwzględnić przede wszystkim cel regulacji przyjętej w art. 30 ust. 9 ustawy. Wypada podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 377/15 (CBOSA), wskazał, że chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji.
W wyroku z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1382/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż sama trudna sytuacja materialna rodziny nie uzasadnia umorzenia należności. Jest to możliwe wówczas, gdy sytuacja ta będzie szczególna i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Powyżej cytowane stanowiska świadczą o prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 30 ust. 9 ustawy.
Sąd słusznie zauważył, że niewystarczające dla umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest wykazanie złej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Sytuacja wnioskodawcy musi więc być skrajna, wyjątkowa, obiektywnie uniemożliwiająca zwrot całego zadłużenia. Dokonaną zatem przez Sąd I instancji ocenę warunków dla zastosowania tego unormowania należy uznać za prawidłową.
Stanowiska Sądu w odniesieniu do oceny spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionej okoliczności" nie mogły podważyć cytowane przez pełnomocnika skarżącej liczne rozwiązania prawne i ich interpretacje przyjęte w innych ustawach, które przewidują możliwość umorzenia spłaty należności publicznoprawnych. Każdy bowiem z przywoływanych przykładów odnosi się do różnych tytułów dochodzonych należności, których specyfika wymagała od ustawodawcy przyjęcia różnych, czasem specyficznych, kryteriów dla możliwości umorzenia podlegających zwrotowi należnych kwot. Nie mogą zatem stanowić punktu odniesienia dla interpretacji art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania przyjęte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, czy w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
W świetle powyższego nie sposób zarzucić Sądowi I instancji, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji naruszył art. 30 ust. 9 ustawy poprzez przyjęcie, że odmowa umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i rozłożenie ich na raty nie narusza możliwości rodziny do pokrycia niezbędnych potrzeb jej członków. W tym zakresie dokonana analiza sytuacji materialnej, życiowej, w kontekście potrzeb członków rodziny, jak i możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię, uprawniała do przyjęcia, że odmowa umorzenia zadłużenia pozostawała w zgodzie z warunkami określonymi w tym przepisie, co przy rozłożeniu spłaty należności na raty pozwoli zobowiązanej wywiązać się z obowiązków zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.
Mając powyższe na względzie, uznając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły prowadzić do uchylenia wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.