Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 618/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją [...] z [...] lutego 2017 r. Minister Rozwoju Finansów (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm), powoływanej dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego D. Sp. z o.o. w W. (dalej jako "spółka") utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] umarzającą na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 oraz art. 28 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności: orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r., w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. T.B., B. B. f. H. u. T. s. B., H. – P., ul. P. [...]oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] kwietnia 1950r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn.
T.B., B. B. f. H. u. T. s. B., H. – V. – P., ul. P. [...]- w części dotyczącej nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w P., P., tom [...], wykaz [...] o pow. 9231 m2, stanowiącej ówcześnie własność S. J. W dniu [...] lutego 1948 r., Minister Przemysłu i Handlu, działając na podstawie art. 2 ust. 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", wydał deklaratoryjne orzeczenie Nr [...], potwierdzające przejście wyżej wymienionego przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Objęcie poszczególnych składników majątkowych tego przedsiębiorstwa nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] października 1948 r., sporządzonym przez wyznaczone do tego W. Zakłady Przemysłu Drzewnego Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione w P. W ww. protokole stwierdzono, że integralną częścią składową przejmowanego przedsiębiorstwa są grunty znajdujące się w jego obrębie, które stanowiły własność osób trzecich. Załącznik nr 1e do ww. protokołu odnosi się do parceli zapisanej w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w P., P., tom [...], wykaz [...] o pow. 9231 m2, w której jako właściciel został wskazany S.J.
Minister Przemysłu Lekkiego, działając w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1950r., zatwierdził przedmiotowy protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] października 1948 r. ustalając, że wszystkie składniki w nim ujęte stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa. Znacjonalizowana wraz z przedsiębiorstwem niemieckim sporna nieruchomość, po zamknięciu księgi wieczystej J., tom [...], karta [...], została przeniesiona do księgi wieczystej KW [...]i oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,9251 ha, obręb ewidencyjny G. Postanowieniem z dnia 7 maja 1990 r., sygn. akt III Ns 3053/88/7, Sąd Rejonowy w P., przy udziale Skarbu Państwa oraz A.M., oddalił wniosek Ośrodka Badawczo - Rozwojowego Meblarstwa w P. o zasiedzenie nieruchomości położonej w P.przy ul. P. [...], o pow. 1125 m2, stanowiącej część nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...].
Sąd powszechny ustalił wówczas, że wpisanym właścicielem w ww. księdze wieczystej jest A. M. (następca S. J.). Sąd ten stwierdził również, że opisanym wyżej orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1950 r. Minister Przemysłu Lekkiego ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo - odbiorczym, sporządzonym dnia [...] października 1948 r. przeszły na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy, w tym nieruchomość S. J., po którego śmierci wyłącznym jej właścicielem została A. M. Minister podkreślił, że w końcowym akapicie ww. postanowienia oddalającego wniosek o zasiedzenie - stwierdzono, że "skoro opisanymi wyżej orzeczeniami Ministra Przemysłu i Handlu z [...].02.1948 r. i Ministra Przemysłu Lekkiego z [...].04.1950 r. objęta wnioskiem nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa to bezprzedmiotowe i niedopuszczalne jest dalsze stwierdzenie jej zasiedzenia ponownie przez Skarb Państwa. Nie zmienia tego fakt, że Skarb Państwa nie został wpisany do księgi wieczystej".
Umową sprzedaży z dnia [...] stycznia 1991 r., sporządzoną przed notariuszem M. K., Nr rep. [...], A. M. sprzedała na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo- Produkcyjnego "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. - nieruchomość położoną w P., obręb G., mapa [...], działka nr [...] o pow. 9251 m2. Zbywca oświadczył, że ww. nieruchomość nie została obciążona żadnymi prawami ani długami, jak również że nie wszczęto postępowania wywłaszczeniowego jak i że inne osoby nie roszczą sobie praw do nieruchomości.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 1993 r. Skarb Państwa wystąpił do Sądu Rejonowego w P. m in. o wykreślenie w dziale II KW [...] A. M.i wpisanie jako tabularnego właściciela Skarb Państwa.
Postanowieniem z dnia [...] października 1994 r., L.dz. kw [...], Sąd Rejonowy w P., po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa, wskazując, że A.M. a jako właścicielka działki nr [...] jest aktualnie wykreślona z działu II KW nr [...], natomiast jako właściciel na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1991 r. widnieje Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. Jednocześnie w dniu [...] października 1994 r., w dziale III ww. księgi wieczystej KW Nr [...] został dokonany z urzędu wpis - zawierający ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej w dziale II z rzeczywistym stanem prawnym.
W 2014r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej orzeczeń nacjonalizacyjnych wystąpiła skarżąca, tj. spółka, która nabyła sporną nieruchomość w 1991 r. i która pozostaje ujawniona w dziale II KW jako jej właściciel.
Postępowanie nieważnościowe z wniosku spółki zostało umorzone z powodu bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym.
Spółka D. Sp. z o. o. w W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Prezydent [...] zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenia organów orzekających w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie były obarczone wadami w postaci naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 28 ustawy k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że D. spółka z o.o. wykazała interes prawny w rozstrzygnięciu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] kwietnia 1950 r., a tym samym, że przysługuje jej status strony w przedmiotowym postępowaniu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r., [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Odnośnie pierwszego zarzutu, tj. naruszenie art.28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to należy uznać, iż jest on niezasadny. Punktem wyjścia do rozważań jest definicja strony wynikająca z art.28 k.p.a. - strona postępowania administracyjnego jest podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie art.28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawną prawa materialnego. Zasadnie więc zwraca uwagę strona skarżąca kasacyjnie, że o tym kto jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, a nawet dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przez organ, lecz obiektywne ujęcie, że istnieje norma prawna, z której podmiot taki może ów interes wywodzić.
Interes prawny jest określany bowiem jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11).
W konsekwencji jako całkowicie nieuzasadniony należy przyjąć pogląd WSA w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s.12), iż w przedmiotowej sprawie interes prawny D. sp. z o.o. w W. wynika "z faktu kwestionowania wpisanego do księgi wieczystej prawa własności w oparciu o akt nacjonalizacyjny". Otóż interes prawny w prawie administracyjnym nie może wynikać z faktu, czynności prawnej, czy też z jej formy. Interes prawny musi wynikać z obowiązującej normy prawnej, przy czym nie musi być to norma prawna z zakresu prawa administracyjnego.
Podzielić także należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, oparte na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności posiadają jedynie strony postępowania zakończonego taką decyzją (byli właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa, ich spadkobiercy lub inni następcy prawni pod tytułem ogólnym). Niewątpliwie D. sp. z o.o. w W. nie jest następcą prawnym poprzednich właścicieli nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa ani pod tytułem ogólnym, ani pod tytułem szczególnym. Zbywca – A. M. (następca S. J.) nie mogła przenieść prawa, którego nie posiadała, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet.
Poza sporem pozostaje fakt, że interes prawny lub obowiązek, jakie muszą dotyczyć konkretnego postępowania albo żądania czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek, zasadza się na przesłankach zawartych w art. 28 k.p.a., a więc powinien mieć oparcie w przepisie prawa materialnego, z którego wynika uprawnienie do spornej nieruchomości. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy ów interes prawny D. sp. z o.o. w W. można wywodzić z art.140 k.c. w związku z art.3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.1916 ze zm.).
Niewątpliwie bowiem D. sp. z o.o. w W. należy uznać w świetle obowiązujących regulacji prawnych za właściciela przedmiotowej nieruchomości, wpisanego do działu II księgi wieczystej nr [...]. Zgodnie z art.140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podmiot ten jest wpisany do księgi wieczystej, a zgodnie z brzmieniem art.3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki wpis ten nie zostanie zmieniony, usunięty lub domniemanie to nie zostanie obalone, to D.sp. z o.o. w W. jest właścicielem nieruchomości i jej interes prawny wynikający z tego prawa musi być uwzględniany erga omnes przez wszystkie podmioty obrotu prawnego, także organy administracyjne.
Jak słusznie wskazał Sąd Rejonowy w P. w swoim postanowieniu z 14 października 1994r. nabywca działki tj. D. sp. z o.o. w W. "korzysta z ochrony przewidzianej w art.5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, polegającej na nabyciu prawa w drodze czynności prawnej z osobą "rzeczywiście" nieuprawnioną, lecz wpisaną do księgi wieczystej w dziale II jako właściciel". W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).
Na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że, przepis ten, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA).
Zatem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.