Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 632/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o odszkodowanie za dawną nieruchomość [...], o powierzchni [...] m kw,. położoną przy ul. [...]. nr [...] oznaczoną nr. hip. "[...]".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
- 1. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- a) naruszenie art. 53 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: Ustawa Wywłaszczeniowa) - poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że przepisy wskazanej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo przejścia nieruchomości na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m, st. Warszawy przed wejściem w życie wskazanej ustawy, pomimo iż ust. 3 Dekretu wyraźnie wymagał do rozstrzygnięcia sprawy rozporządzenia Rady Ministrów, które nigdy nie zostało wydane,
- b) art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie i został wyłączony poprzez zastosowanie 53 ust 4 Ustawy Wywłaszczeniowej, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i należało zastosować art. 9 cyt. dekretu;
- 2. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż zachodziły przesłanki do jej uchylenia wobec naruszenia przez organ art. art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na niestwierdzeniu nieważności decyzji pomimo istnienia po temu przesłanek, a konkretnie rażącego naruszenia przepisów prawa,
- b) art 134 § 1 w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a.- poprzez brak odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, wyrażający się w jedynie formalnym przytoczeniu ich treści oraz stwierdzeniu ich bezzasadności bez jakiejkolwiek próby ujawnienia procesu myślowego który mógłby do takiego wniosku doprowadzić.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] a także utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] i decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1980 r. znak [...] - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Dokonując oceny przedstawionej na wstępie skargi kasacyjnej, którą skarżący oparł na obu podstawach, określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie podważa ona skutecznie stanowiska Sądu Wojewódzkiego a ponadto została ona w znacznej mierze wadliwie niepoprawnie sporządzona.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż - w świetle art. 176 p.p.s.a. - skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i w związku z tym, przy jej sporządzaniu, obowiązuje tzw. "przymus adwokacko – radcowski". Skarga kasacyjna powinna zatem czynić zadość nie tylko wymaganiom, przewidzianym dla zwykłego pisma procesowego, ale także właściwym dla niej wymaganiom formalno – konstrukcyjnym, przewidzianym w w/w przepisie. Jednym z obligatoryjnych elementów konstrukcyjnych jest zaś przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym przez przytoczenie owych podstaw należy rozumieć wskazanie konkretnych przepisów prawa, czyli podanie ich dokładnego oznaczenia, nazwy aktów prawnych, w których przepisy te są zawarte oraz miejsc publikacji tych aktów. W skardze kasacyjnej zarzucono zaś wprawdzie Sądowi Wojewódzkiemu obrazę przepisów zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale nie wskazano miejsca publikacji tych aktów. Ma to zaś istotne znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ustawa ta była bowiem wielokrotnie nowelizowana a jedna z nowelizacji obejmowała także zmianę numeracji artykułów.
Ponadto przedmiotowa sprawa dotyczyła postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym, gdyż – zdaniem skarżącej - decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o odszkodowanie za dawną nieruchomość [...] o powierzchni [...] m kw. położoną przy ul. [...] nr [...] oznaczoną nr. hip. "[...]" rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszała prawo. W związku z tym – co należy z całą mocą podkreślić - autor skargi kasacyjnej wadliwie wymienił powyższy przepis (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wśród zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych, podczas gdy - zgodnie z jednolitym stanowiskiem zarówno orzecznictwa jak i doktryny - przepis ten ma charakter materialnoprawny a zatem powinien on być łączony – co do zasady - z właściwymi przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym.
Odnośnie zarzutów procesowych stwierdzić należy, iż nie były one uzasadnione. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został przez autora tej skargi połączony wyłącznie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a co polegać miało na niestwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki nieważności decyzji pomimo istnienia ku temu przesłanek. Tymczasem przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, odnosi się do postępowania, w którym została wydana zaskarżona skargą do sądu wojewódzkiego decyzja a nie do postępowania, w którym wydano decyzję kontrolowaną w trybie nieważnościowym. Innymi słowy, wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy wadą nieważności jest dotknięta decyzja zaskarżona do sądu.
W niniejszej zaś sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Skarżąca kwestionowała bowiem wprawdzie prawidłowość zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...], ale nie wskazywała, iż decyzja zaskarżona była dotknięta wadą nieważności.
Niezasadny okazał się także kolejny zarzut procesowy, oparty na art. art 134 § 1 w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie wyszedł bowiem poza granice sprawy a uzasadnienie zaskarżonego wyroku, spełnia wszystkie wymagania prawne, o których mowa w art. 141§ 4 p.p.s.a. Nadmienić przy tym wypada, że sąd wojewódzki nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze a jedynie do tych zagadnień, które w danej sprawie miały znaczenie. Wymóg ten zaś został w tym przypadku spełniony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktycznym i prawny sprawy, w tym omówił szczegółowo pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz stwierdził, że wprawdzie w niniejszej sprawie decyzja z dnia 21 kwietnia 1980 r. wprawdzie literalnie stanowiła o pozostawieniu wniosku o odszkodowanie bez rozpoznania, ale w treści jej uzasadnienia organ wskazał już, że (cyt.): "przepis art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ma zastosowania do nieruchomości przy ul. [...] z uwagi na to, że K.N. posiadał jeszcze jedną działkę na terenie [...] przy ul. [...], za którą otrzymał już odszkodowanie na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...].
W tej sytuacji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wydając kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r., organ ustalił zatem, na jakie cele mogła być przeznaczona druga nieruchomość, za którą odmówiono odszkodowania. W konsekwencji więc Sąd Wojewódzki zgodził się z organem nadzoru, że w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją z 1980 r. doszło do jej merytorycznego rozpoznania, pomimo wadliwego sformułowania sentencji tej decyzji.
Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych, podnieść trzeba, że – jak wyżej to wyjaśniono – zostały one w całości nieprawidłowo pod względem formalnym skonstruowane. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przepisy zarówno dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m, st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) jak i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.) nie były stosowane przez Sąd Wojewódzki i organy nadzoru samodzielnie a jedynie przez pryzmat, to jest w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka zaś podstawa kasacyjna nie została jednak sformułowana. Jedynie zatem ogólnie skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż wprawdzie tzw. "dekret warszawski" przewidywał, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) osoby uprawnione miały otrzymać odszkodowanie za utracony grunt w formie miejskich papierów wartościowych (art. 9 ust.1 dekretu) a kwestie szczegółowe w tym zakresie miało regulować rozporządzenie Ministra Odbudowy wydane w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu (art. 9 ust. 3 dekretu), to jednak przepisy te okazały się w praktyce martwe.
Rozporządzenie takie nie zostało bowiem nigdy wydane i w związku z tym brak jest podstawy prawnej do przyznawania odszkodowania za znacjonalizowane warszawskie nieruchomości gruntowe na podstawie przepisów dekretu z 1945 r.
W okresie późniejszym ustawodawca jednak w kolejnych tzw. ustawach gruntowych zawarł i nadal przewiduje szczególne regulacje prawne, związane z nieruchomościami warszawskimi, w tym z kompensacją za niektóre rodzaje tych nieruchomości. Przykładem tego rodzaju regulacji był właśnie przepis art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), który stanowił, iż przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały odpowiednie zastosowanie do odszkodowań za gospodarstwo rolne sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279) przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.(ust.1).
Natomiast na podstawie art. 53 ust. 2 omawianej ustawy, przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowało się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1.
Jednocześnie przy tym w art. 53 ust. 4 omawianej ustawy, zawarta była regulacja prawna, zgodnie, z którą w zakresie unormowanym w ust. 1-3 nie mają zastosowania przepisy art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Podsumowywując zatem należy stwierdzić, że skoro rozporządzenie Ministra Odbudowy, o którym mowa w art. 9 dekretu warszawskiego, nigdy nie zostało wydane a były właściciel dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr. hip. "[...]" - K. N. otrzymał wcześniej (decyzja z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...]) odszkodowanie za inną nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...], to brak było podstaw prawnych do przyznawania mu w 1980 r. odszkodowania za wspomnianą wyżej działkę położoną przy ul. [...]. Kwestionowana zaś w trybie nadzorczym decyzja z 1989 r., pomimo nieprawidłowo sformułowanej sentencji, w istocie rzeczy takiego odszkodowania mu odmawiała.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.