Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3226/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie i P. S., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Wojewoda Świętokrzyski ustalił odszkodowanie dla P. S. za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 09 K., gmina Wodzisław, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,9655 ha. Do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz orzekł o waloryzacji. W uzasadnieniu organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, któremu zlecono wykonanie operatu szacunkowego przedmiotowego gruntu, ustalił, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzisław (zatwierdzonego uchwałą nr 3/2001 Rady Gminy Wodzisław z 9 marca 2001 r. ze zmianami na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) działka ta znajdowała się w obszarze projektowanej drogi ekspresowej wraz z obszarem oddziaływania, a wartość nieruchomości oszacował w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej na kwotę 518.892 zł – wartość gruntu. Organ wynikające z operatu odszkodowanie, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej powiększył o 5% (25.994,60 zł), ustalając łączne odszkodowanie na kwotę 544.836,60 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S..
Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] października 2013 r., uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Minister wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności ww. nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony 2 kwietnia 2013 r. Oceniając ten operat organ, powołując się na § 36 ust. 1–4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazał, że biegły prawidłowo zastosował przepis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia – wobec drogowego przeznaczenia szacowanego gruntu. Jednak na stronie 7 operatu biegły wskazał, że na wycenianej nieruchomości nie znajdują się żadne części składowe objęte wyceną – zaś z protokołu oględzin przeprowadzonych przez inwestora na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wynika, iż nieruchomość była obsiana jęczmieniem.
Zdaniem Ministra, rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić wartość wszystkich części składowych znajdujących się na przedmiotowej działce, a organ pierwszej instancji przyznać za nie odszkodowanie, natomiast jeśli określona część składowa gruntu nie przedstawia żadnej wartości użytkowej, wówczas odpowiednia informacja powinna zostać zamieszczona przez biegłego w operacie. Wskazane okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, przez co decyzja naruszyła art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. S. i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
P. S. wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, przez nakazanie umieszczenia w operacie zapłaty za zboże jęczmieniowate, które zostało przez niego zebrane wraz z dopłatą z Unii Europejskiej, ponadto podniósł, że zaniżona została wartość nieruchomości, a decyzja o odszkodowaniu została wydana z przekroczeniem terminów.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że przedmiotem uchylenia decyzji zapadłej w pierwszej instancji była tylko i wyłącznie okoliczność, że nie wyliczono odszkodowania za obsiany jęczmień, tymczasem zarzut odwołania dotyczył zaniżonej wyceny gruntu, a nie odszkodowania za zboże. Organ dodał, że stosuje praktykę, iż jeśli na nieruchomości rolnej przejętej pod budowę drogi krajowej jest prowadzona uprawa zbóż, to umożliwia się dokonanie zbioru przez dotychczasowego właściciela, gdy nie koliduje to z koniecznością rozpoczęcia robót budowlanych. W niniejszej sprawie jęczmień został zebrany z nieruchomości, a obszar ścierniska został zaorany i przygotowany do dalszej uprawy. Do odszkodowania nie wliczono zatem odszkodowania za obsiany jęczmień.
Odpowiadając na skargę P. S., Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja ta była orzeczeniem kasacyjnym, wydanym na postawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem rzeczoznawca w operacie szacunkowym nie uwzględnił wszystkich części składowych nieruchomości, jednakże ze stanowiskiem tym nie można było się zgodzić. Sąd podkreślił, iż zarówno w odwołaniu od decyzji Wojewody, jak i w skargach strony zgodnie wskazały, że decyzja odszkodowawcza prawidłowo nie uwzględnia odszkodowania za jęczmień, gdyż został zebrany przez poprzedniego właściciela nieruchomości, który uzyskał z tego tytułu dopłatę unijną.
Sąd uznał też, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedwcześnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji – nie rozważył bowiem możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., w zakresie ewentualnej możliwości dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacji istniejącego operatu szacunkowego poprzez ustalenie wartości wszystkich części składowych gruntu. Organ w ogóle nie wykazał, dlaczego sam nie może przeprowadzić koniecznego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy określenie wszystkich składników gruntu mogło zostać skorygowane w decyzji organu drugiej instancji, gdyż są to okoliczności wymagające jedynie uzupełnienia materiału dowodowego, organ powinien także wyjaśnić, czy ustalenie odszkodowania za jęczmień w ogóle powinno nastąpić w sytuacji, gdy poprzedni właściciel go zebrał i nie podnosił tej kwestii w odwołaniu od decyzji Wojewody – stwierdził Sąd.
Ponadto Sąd zauważył, że operat szacunkowy stracił aktualność i w zależności od tego czy może być tylko zaopatrzony w klauzulę aktualności czy będzie konieczne sporządzenie nowego operatu Minister rozstrzygnie sprawę.
Sąd uznał także, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu P. S. dotyczącego braku wyceny wartości tarek uszlachetnionych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, względnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- – art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) przez jego niezastosowanie i wobec tego błędne uznanie, że możliwe jest ustalenie odszkodowania w wysokości nieuwzględniającej pełnego stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;
- – art. 135 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518) przez jego niezastosowanie a przez to brak uwzględnienia zasad określania odszkodowania za zasiewy jednoroczne,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przez wskazanie, że organ powinien był uzupełnić opinię o wartości nieruchomości a następnie orzec merytorycznie w sprawie, w sytuacji gdy zakres uzupełnienia materiału dowodowego wykraczał poza ramy dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., gdyż sprowadzał się w istocie do sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
P. S. złożył pismo procesowe z 22 września 2014 r. zatytułowane "Odpowiedź – Uzupełnienie", w który zarzucił Ministrowi niewłaściwe sporządzenie skargi kasacyjnej, podkreślił, że nie miał pretensji do odszkodowania za jęczmień, natomiast zarzuca zaniżoną wycenę nieruchomości. W piśmie tym domagał się odniesienia przez Naczelny Sąd Administracyjny do kwestii nieterminowości działania urzędów, nielogicznej różnicy – zaniżonej wyceny gruntów, leżących w tym samym miejscu, utraty ważności operatu szacunkowego z winy Wojewódzkiego Sądu, oceny prawidłowości wywłaszczenia i braku pouczenia przez Wojewódzki Sąd o terminowości wniesienia wniosku o uzupełnienie wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza prawa.
W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Rozwoju postawił zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd, zaskarżonej przez P. S., decyzji Ministra było naruszenie prawa procesowego, z tego powodu zarzuty naruszenia prawa materialnego są nietrafne. Natomiast przepisów prawa procesowego Wojewódzki Sąd nie naruszył.
Podstawą uchylenia przez Ministra decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na rzecz podmiotu prawa publicznego pod inwestycję drogową, był art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu, jak też z nim związanego art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd oceniał zaskarżoną decyzję Ministra.
Artykuł 138 § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie zatem przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej może mieć miejsce tylko, gdy naruszone zostały przepisy postępowania, a ponownie sprawa ma zostać wyjaśniona w zakresie istotnych przesłanek. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest więc dopuszczalne, gdy organ pierwszej instancji tak wadliwie przeprowadził postępowanie, z takim naruszeniem zasad procedury, że nie pozwalało to na załatwienie sprawy co do jej istoty, bowiem zasadnicze, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie przesłanki nie zostały udowodnione.
Natomiast jeśli nie taki jest zakres wyjaśnienia sprawy art. 136 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, przy czym w takim zakresie postępowanie to może przeprowadzić sam lub zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie przedmiotem jej było ustalenie odszkodowania za nieruchomość rolną wywłaszczoną pod drogę. W takim postępowaniu zasadniczym dowodem jest sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy, ustalający wartość nieruchomości. Oceniając ten operat w postępowaniu odwoławczym, Minister uznał, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami, zauważył tylko, że biegły nie uwzględnił w nim wartości jęczmienia, jako części składowej przejętej nieruchomości. Decyzja organu pierwszej instancji, ustalająca odszkodowanie, tylko z tego powodu została przez Ministra uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego Wojewódzki Sąd uznał za naruszające art. 138 § 2 k.p.a. i z oceną tą należy się zgodzić. Wojewódzki Sąd miał racje podkreślając, że, w zaskarżonej decyzji, Minister nie wykazał, aby spełnione zostały przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. dlaczego w tym zakresie Minister sam nie mógł przeprowadzić dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, wybierając jeden z wariantów przewidzianych art. 136 k.p.a.
Minister także, a może przede wszystkim, czego nie zauważył Wojewódzki Sąd, nie ustalił jakie jest w istocie żądanie odwołania. Kwestia bowiem jęczmienia, która była powodem uchylenia decyzji, nie była w odwołaniu w ogóle podnoszona, ani też sporna między stronami, tj. P. S. i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Fakt oczywiście nieporuszenia tej sprawy w odwołaniu nie ma znaczenia, o ile oczywiście za zbiór jęczmienia odszkodowanie przysługiwałoby, jednak kwestia ta w sprawie ma wymiar nie materialny, ale procesowy. Wojewódzki Sąd uznał bowiem, że decyzja narusza nie prawo materialne, ale procesowe, gdyż nie zostało dostatecznie wyjaśnione, aby konieczne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W ponownym postępowaniu Minister ustali przede wszystkim jakie jest żądanie składającego odwołanie P. S., reprezentowanego przez ojca Romana S. i w zależności od tego podejmie działania konieczne do załatwienia sprawy.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).