Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/17, oddalił skargę T. B. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przesłania odwołania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] maja 2017 r., nr [...], powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające KAS"), złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
Pismem z 22 maja 2017 r. skarżący wystąpił z wezwaniem do złożenia mu propozycji służby.
Pismem z 25 maja 2017 r. skarżący wniósł odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], od otrzymanej propozycji zatrudnienia, będącej - w jego ocenie - decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby.
29 maja 2017 r. skarżący złożył pisemne oświadczenie, iż przyjmuje złożoną propozycję określającą warunki zatrudnienia. W oświadczeniu tym wskazał jednocześnie, że przyjęcie propozycji jest bezpośrednią implikacją wejścia w życie przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz sytuacji życiowej i osobistej. Zastrzegł, że będzie korzystać z wszelkich możliwych środków prawnych, aby zachować prawnie nabyty status funkcjonariusza (względnie status ten odzyskać).
Odpowiadając na pismo skarżącego z 25 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], pismem z 23 czerwca 2017 r., poinformował skarżącego, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, dlatego też pismo z 25 maja 2017 r. nie zostanie przekazane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.
Pismem z 13 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa, przez złożenie mu propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia.
Pismem z 28 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącego, że nie doszło do naruszenia prawa polegającego na braku złożenia propozycji służby.
Kolejnym pismem z 3 lipca 2017 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o przekazanie jego odwołania do właściwego organu.
17 października 2017 r., skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w złożonej propozycji zatrudnienia.
Skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i zobowiązanie tego organu do przekazania odwołania skarżącego Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna, Szefa KAS za organ właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania), ewentualnie do zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do merytorycznego rozpoznania odwołania (jeśli Sąd uzna, że jest on organem właściwym).
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przytoczył stan faktyczny sprawy stwierdzając, że nie pozostaje w stanie bezczynności. Podniósł, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, skarżący nie mógł zatem złożyć od niej odwołania, a organ nie miał obowiązku przekazania odwołania do Szefa KAS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, stanowi czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, która w sposób władczy i jednostronny ukształtowała sytuację prawną skarżącego. Sąd podał, że pomimo wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania.
Należy bowiem zauważyć, że taką formę (decyzji) ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W ocenie Sądu I instancji bezzasadne jest zarzucanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynności w podejmowaniu czynności procesowych (nieprzekazaniu odwołania Szefowi KAS lub nierozpoznanie środka odwoławczego nazwanego odwołaniem, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w sytuacji, gdy przepisy ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie nakładają na ten organ takich obowiązków. Sąd wskazał, że przepisy tej ustawy regulują kompleksowo procedurę związaną z przekształcaniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych odsyłając do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w bardzo ograniczonym zakresie. Otóż, stosownie do art. 169 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, czyli dotyczących propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skoro ustawodawca przewidział wprost stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączenie w tak ograniczonym zakresie, to brak jest podstaw do zarzucania organowi bezczynności w zastosowaniu art. 133 K.p.a., skoro przepis ten w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie miał zastosowania. Podobnie, nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego również nie mają zastosowania. Jak już bowiem wskazano, procedura składania propozycji zatrudnienia byłemu funkcjonariuszowi celnemu została całościowo uregulowana w ustawie Przepisy wprowadzające KAS.
Sąd I instancji nie podzielił prezentowanego w orzecznictwie innych sądów administracyjnych stanowiska, iż właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania w takim przypadku jest wyłącznie organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 K.p.a. Podał, że jest tak w istocie tylko wtedy, gdy w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przepisy tego Kodeksu, z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 169 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, zastosowania nie mają i dlatego zarzuty bezczynności stawiane organowi okazały się bezzasadne, bowiem żaden przepis prawa nie obligował go do podejmowania czynności procesowych, których domagał się skarżący.
W skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i rozpoznanie sprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 165 ust 3 i ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a., przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ żaden przepis prawa nie obligował organu do podejmowania czynności procesowych których domagał się skarżący, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, a więc również przekazania odwołania do właściwego organu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie;
- 2. art. 169 ust 6 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a., przez przyjęcie, że do przekazania odwołania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy skoro z ww. przepisu wynika obowiązek zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań związanych z propozycją pełnienia służby, to tym bardziej przepisy tego Kodeksu należy stosować w zakresie procedury odwoławczej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, a w konsekwencji przekazania odwołania do właściwego organu. Stanowiska tego nie można podzielić.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS).
Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.
Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych, nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na KAS wymusiły konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy.
W związku z powyższym regulacji omawianego przepisu nie można odnosić do uregulowań zawartych w przepisie art. 165 ust. 7 ww. ustawy, albowiem dotyczą one różnych stanów faktycznych. Z brzmienia art. 165 ust. 3 ww. ustawy nie sposób wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej nie miałyby racjonalnego uzasadnienia.
Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy.
W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)".
Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej, jak i funkcjonariuszy celnych.
Konkludując, stwierdzić należy, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy).
Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ww. ustawy). W rezultacie nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wynika obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby. W konsekwencji z tego przepisu nie wynika też obowiązek przekazania odwołania od złożonej skarżącemu propozycji.
Za trafny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 169 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a., przez przyjęcie, że do przekazania odwołania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach związanych z przekształcaniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych uregulowanych w ustawie Przepisy wprowadzające KAS, nie budzi żadnych kontrowersji w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do zajęcia stanowiska prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji nie uprawnia to, że ustawodawca w jednym z przepisów ustawy, tj. w art. 169 ust. 6 wskazał, że do postępowań w sprawach propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Za zasadę należy uznać, że w postępowaniach administracyjnych regulowanych ustawą Przepisy wprowadzające KAS należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że z jej przepisów wynikałoby co innego, w szczególności gdy ustawa ta wyraźnie wyłączałaby stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w określonym zakresie.
Skoro takiego wyłączenia co do rozpoznania takich spraw jak będąca przedmiotem kontroli kasacyjnej ustawa ta nie przewiduje, to do wnoszonych odwołań należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wadliwe stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd w rezultacie uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 133 i 134 K.p.a. regulujące tryb przesyłania odwołania organowi odwoławczemu i dające temu organowi kompetencję do rozstrzygania o dopuszczalności wniesionego odwołania.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.
Ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w niej żądania musi być dokonywana w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.
W myśl art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje.
W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak: E. Iserzon /w:/ Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.). Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji.
Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017). W wyroku z 7 lipca 1992 r. NSA przyjął: " Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1).
Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.
Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu I instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2018; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16).
Powyższa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).
W świetle powyższych rozważań uznać należy, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie przekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez skarżącego, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy zatem zwolnienia ze służby, czyli wiąże się ze skutkami jakie złożona skarżącemu propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego.
Konkludując, skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzesłania do Szefa KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołania skarżącego z 25 maja 2017 r. od pisma organu z [...] maja 2017 r. zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżący przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uważa, iż ta propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 K.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi orzekającemu w drugiej instancji, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne.
Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy w myśl art. 134 K.p.a. To ten organ dokona oceny czy zaskarżone pismo z [...] maja 2017 r. stanowi decyzję administracyjną, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a także czy odwołanie od powyższego jest dopuszczalne. Nie przekazując odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.133 K.p.a., lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżone orzeczenie i uznając, że istota sprawy jest dostarczenie wyjaśniona rozpoznał skargę.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
W zaistniałych w przedmiotowej sprawie okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do podjęcia czynności związanych z przesłaniem złożonego przez skarżącego odwołania Szefowi KAS. NSA stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O ocenie stopnia naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS, co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania Kodeksu postepowania administracyjnego również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a.
W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W niniejszej sprawie Sąd kasacyjny nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności Dyrektora IAS, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu, jest skutkiem odmiennej interpretacji nowych instytucji i regulacji prawnych zastosowanych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.
Wątpliwości, co do rozumienia istoty oraz charakteru procesowego "propozycji zatrudnienia", której nazwa nie odzwierciedla i nie jest adekwatna do skutków, jakie w istocie wywołuje, spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę, podtrzymywaną przez organ wyżej instancji (Szefa KAS) załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu, z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 K.p.a.
Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], NSA nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego za pierwszą i drugą instancję od Dyrektora IAS w [...] na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.