Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 273/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 640/11, po rozpoznaniu skargi Powiatu Lubińskiego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 lipca 2011 r. nr NK-N.4131.601.2011.JK8-1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia 12 maja 2011 r. Nr XXXIV/176/2011 w sprawie zatrudnienia na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 lipca 2011 r. nr NK-N.4131.601.2011.JK8-1, wydanym z powołaniem się na przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie Nr XXXIV/176/2011 z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie zatrudnienia E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie. Zdaniem organu nadzoru uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. Nr 201, poz. 1455), dalej "rozporządzenie w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych". Wojewoda Dolnośląski podniósł, że na mocy wskazanej uchwały Rada zatrudniła E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie. Zarząd w tym zakresie uzyskał pozytywną opinię Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Lubinie.

Kompetencja Zarządu do podjęcia w/w działania wynika:

1. – z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu,
2. – z art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej na prawach powiatu.

Powyższe oznacza, że Zarząd Powiatu w Lubinie, w zakresie zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, nie może działać w sposób uznaniowy. Jest on zobowiązany do uwzględnienia wymogów, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o dane stanowisko, przewidzianych mocą regulacji odrębnych aktów normatywnych wyższego rzędu. Stosownie do art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, ponadto uwzględnienia wymagają również regulacje przewidziane w przepisach odrębnych. W przypadku poszczególnych jednostek organizacyjnych niewystarczającym może okazać się spełnienie wymogów z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Powiatowe Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie stanowi jednostkę budżetową Powiatu Lubińskiego, utworzoną mocą uchwały Rady Powiatu w Lubinie Nr XLIV/285/2009 z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą Powiatowe Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w formie jednostki budżetowej oraz nadania jej statutu.

W skład tej jednostki, zgodnie z § 3 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Lubinie Nr XLIV/285/2009 wchodzi: całodobowa Wielofunkcyjna Placówka Opiekuńczo Wychowawcza Dom Dziecka w Ścinawie oraz Ośrodek Adopcyjno-Opiekuńczy w Lubinie. Z kolei w skład całodobowej Wielofunkcyjnej Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej Dom Dziecka w Ścinawie wchodzi: 1) socjalizacyjna placówka opiekuńczo-wychowawcza opieki całodobowej dla dzieci i młodzieży w wieku od 3 do 18 lat, 2) grupa interwencyjna, 3) mieszkanie autonomiczne przy ul. Budziszyńskiej, 4) mieszkanie chronione przy ul. Księcia Ludwika I, 5) placówka wsparcia dziennego (świetlica socjoterapeutyczna).

Powyższe pozwala zdaniem organu nadzoru stwierdzić, że skoro w skład Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie wchodzą w/w jednostki, dyrektor Centrum musi spełniać łącznie wymagania przewidziane dla dyrektora każdej z tych jednostek.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 października 2004 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia niepublicznych ośrodków adopcyjno-opiekuńczych oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych od osób zatrudnionych w publicznych i niepublicznych ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych, a także warunków lokalowych, jakimi powinny dysponować te ośrodki (Dz.U. Nr 226, poz. 2293), dalej "rozporządzenie z dnia 6 października 2004 r.", dyrektorem publicznego i niepublicznego ośrodka adopcyjno-opiekuńczego może być osoba, która ukończyła studia magisterskie na kierunku pedagogika lub psychologia albo studia magisterskie na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii lub pedagogiki i posiada specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, o której mowa w art. 122 ustawy, oraz co najmniej trzyletni staż pracy w instytucjach, których zakres działania obejmuje opiekę nad dzieckiem lub pracę z rodziną.

Z kolei zgodnie z § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorem placówki interwencyjnej i placówki socjalizacyjnej może być osoba, która ukończyła:

1. 1) jednolite studia magisterskie lub studia drugiego stopnia:
2. a) na kierunku: pedagogika, pedagogika specjalna, psychologia, nauki o rodzinie lub
3. b) na innym kierunku w zakresie resocjalizacji, pracy socjalnej, pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej, albo
4. c) na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki, nauk o rodzinie lub resocjalizacji;
5. 2) specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej;
6. 3) co najmniej trzyletni staż pracy w placówce lub w placówce wsparcia dziennego.

Z dokumentów dotyczących wykształcenia oraz stażu pracy E. C., wynika, że E. C., mając ukończone: studia magisterskie na kierunku pedagogika opiekuńczo-wychowawcza na Uniwersytecie Zielonogórskim, studia podyplomowe w zakresie organizacji pomocy społecznej w Wałbrzyskiej Wyższej Szkole Zarządzania i Przedsiębiorczości oraz posiadając dziewięcioletni staż pracy w MOPS w Lubinie w żłobku – ma odpowiednie kwalifikacje oraz wymagany staż pracy do pełnienia funkcji dyrektora publicznego i niepublicznego ośrodka adopcyjno-opiekuńczego. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, spełnia wymagania określone w § 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2004 r.

Wojewoda Dolnośląski, mając na uwadze fakt, że dyrektor Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie, ze względu na strukturę tej jednostki, musi spełniać jednocześnie wymagania określone we wskazanych dwóch rozporządzeniach, poddał ocenie również to, czy kandydat spełnia wymagania określone w § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. W tym zakresie organ nadzoru ustalił, że kandydat legitymuje się wymaganym wykształceniem określonym w § 37 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, a także posiada specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, jednakże nie spełnia warunku określonego w § 37 ust. 1 pkt 3, ponieważ nie posiada co najmniej trzyletniego stażu pracy w placówce lub w placówce wsparcia dziennego.

Pod pojęciem placówki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, należy rozumieć całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego, socjalizacyjnego i interwencyjnego. Z kolei mianem placówki wsparcia dziennego Minister Pracy i Polityki Społecznej określił w § 2 pkt 6 w/w rozporządzenia placówkę opiekuńczo-wychowawczą wsparcia dziennego, o której mowa w art. 71 ustawy o pomocy społecznej, tj. placówkę:

1. 1) opiekuńczą, prowadzoną w formie kół zainteresowań, świetlic, klubów, ognisk wychowawczych, które pomagają dzieciom w pokonywaniu trudności szkolnych i organizowaniu czasu wolnego,
2. 2) specjalistyczną, w której jest realizowany program psychokorekcyjny lub psychoprofilaktyczny, w tym terapia pedagogiczna, psychologiczna, rehabilitacja, resocjalizacja.

Staż pracy, jaki posiada kandydat, obejmuje pracę w żłobku Nr 2 w Lubinie – ZOZ w Lubinie, na stanowisku opiekunka oraz w żłobku Nr 2 i Nr 3 w Lubinie – MOPS w Lubinie – na stanowisku opiekunka dziecięca.

W ocenie organu nadzoru, staż pracy w w/w jednostkach nie może zostać uznany jako praca w placówce lub w placówce wsparcia dziennego. Za takie nie może być bowiem uznany Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej.

W ocenie organu nadzoru, w sprawie nie będzie również znajdowała zastosowania regulacja § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), zgodnie z którym pracownikowi samorządowemu może być skrócony, w uzasadnionych przypadkach, staż pracy wymagany na danym stanowisku, z wyłączeniem stanowisk, dla których wymagany okres pracy zawodowej (staż pracy) określają odrębne przepisy oraz art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 4 ustawy.

Powyższe, zdaniem organu nadzoru oznacza, że osoba zatrudniona przez Zarząd na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie nie spełnia wymagań określonych mocą w § 37 ust. 1 pkt 3. Tym samym uchwała Zarządu Powiatu w Lubinie Nr XXXIV/176/2011 z dnia 12 maja 2011 r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat Lubiński odwołał się do treści art. 112 ust. 7, ust. 7a i ust. 8 ustawy o pomocy społecznej.

Skarżący podniósł, że uchwała Zarządu Powiatu w sprawie zatrudnienia E.C. na stanowisku dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym wymogi, jakim powinien odpowiadać dyrektor placówki ograniczają się do treści art. 122 ustawy o pomocy społecznej, tj. co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Takie też kwalifikacje E. C. spełnia. Z tych względów skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepis art. 122 ustawy o pomocy społecznej jest niewystarczający i należy uwzględnić regulacje przewidziane w przepisach odrębnych. Skoro art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej stawia przed kierownikami jednostek organizacyjnych pomocy społecznej określone wymagania, które E. C. spełnia, to stosowanie wykładni rozszerzającej na inne przepisy przewidujące dodatkowe wymagania jest bezzasadne.

Ustęp 7a art. 112 ustawy dotyczy nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 137, poz. 1304) zatrudnionych w publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych oraz ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych, które muszą spełniać dodatkowe kwalifikacje, tj. 3-letni staż pracy w placówce opiekuńczo-wychowawczej i sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Uchwała została podjęta na podstawie art.112 ust. 7, a nie 7a ustawy o pomocy społecznej i jest zgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", ponieważ uznał, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy osoba mająca być zatrudniona na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie, oprócz wymogów o jakich mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, powinna także spełniać wymagania przewidziane w przepisach odrębnych, w szczególności w § 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2004 r. oraz w § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, skoro w skład Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie wchodzą różne jednostki organizacyjne.

Sąd wskazał, że trafnie organ nadzoru podniósł, że kompetencja Zarządu Powiatu do podjęcia uchwały wynika z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Warunki, jakie powinny spełniać osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej zawarte są w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a definicję takiej jednostki zawiera art. 6 pkt 5 tej ustawy.

Sąd stwierdził, że z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że E. C. spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz że Zarząd Powiatu uzyskał pozytywną opinię Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Lubinie w sprawie zatrudnienia tej osoby na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafnie zauważa strona skarżąca, że przepis art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej stanowiący podstawę prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, nie odsyła do żadnych innych przepisów w zakresie wymogów jakie winny spełniać osoby mające być zatrudnione na stanowisku kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 122 ust. 8 tej ustawy.

Odesłanie takie zawiera natomiast art. 112 w ust. 7a ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że pracownicy podlegający przepisom ustawy – Karta Nauczyciela, którym zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych winny spełniać wymogi określone w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a nadto winny też spełniać wymogi określone na podstawie art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11, to jest wymogi, o jakich mowa w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie delegacji wynikającej z art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 10 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej zostało wydane rozporządzenie w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, które w § 37 ust. 1 określa wymogi, jakie powinna spełniać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora placówki interwencyjnej i placówki socjalizacyjnej.

Natomiast na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 83 ust. 11 zostało wydane rozporządzenie z dnia 6 października 2004 r., które w § 2 określa wymogi, jakie powinna spełniać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora publicznego i niepublicznego ośrodka adopcyjno-opiekuńczego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza powołanych wyżej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że:

1. 1) przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 81 ust. 10 i art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej nie mają zastosowania do osób zatrudnionych przez zarząd powiatu na podstawie art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej na stanowisku kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 112 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, które to osoby mogą być zatrudnione na wyżej wymienionym stanowisku, po zasięgnięciu przez zarząd powiatu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu, jeżeli spełniają wymogi określone w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;
2. 2) przepisy powyższych rozporządzeń wykonawczych mają zastosowanie do pracowników podlegających przepisom ustawy – Karta Nauczyciela, którym zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie, które to osoby – jak wynika z art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej – powinny też spełniać wymogi określone w art. 122 ust. 1 tejże ustawy.

Art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej dotyczy nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 137, poz. 1304) zatrudnionych w publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych oraz ośrodkach adopcyjno - opiekuńczych, które muszą spełniać dodatkowe kwalifikacje, tj. 3-letni staż pracy w placówce opiekuńczo-wychowawczej, co wynika z art. 1 ust. 1a ustawy – Karta Nauczyciela.

Z akt sprawy nie wynika, by osoba mająca być zatrudniona na podstawie zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie była pracownikiem podlegającym przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Zarządu Powiatu w Lubinie Nr XXXIV/176/2011 z dnia 12 maja 2011 r., została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Z tych względów Sąd uchylił na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako podjęte z istotnym naruszeniem przepisu art. 112 ust. 7 i art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej oraz § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Wojewoda Dolnośląski w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Powiatu Lubińskiego, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku dotyczącego oddalenia skargi o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1) błędną wykładnię art. 81 ust. 10 oraz art. 83 ust. 11 w związku z art. 112 ust. 7 i art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej nie mają zastosowania do kierowników jednostek organizacyjnych zatrudnionych przez Zarząd Powiatu w Lubinie na podstawie art. 112 ust. 7 tej ustawy, a mają zastosowanie wyłącznie do pracowników podlegających regulacjom Karty Nauczyciela, którym Zarząd Powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych, a tym samym uznanie, że osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, niepodlegająca regulacjom Karty Nauczyciela, musi spełniać wyłącznie wymagania wynikające z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a nie musi spełniać wymagań określonych dla dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej określonego typu, wynikających z treści właściwych rozporządzeń wykonawczych do ustawy o pomocy społecznej;
2. 2) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez dopuszczenie możliwości stosowania innego reżimu prawnego w zakresie wymagań kwalifikacyjnych względem osób zajmujących stanowiska kierownika jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w zależności od tego, czy osoba taka podlega przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), czy też ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), pomimo iż z punktu widzenia celu przepisów dotyczących kwalifikacji kierowników takich jednostek brak jest cechy relewantnej pomiędzy wskazanymi kategoriami pracowników uzasadniającej różnicowanie ich statusu prawnego;
3. 3) § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz § 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2004 r. po przez ich niezastosowanie do oceny legalności powołania kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, w skład której wchodziła zarówno placówka opiekuńczo-wychowawcza jak i ośrodek adopcyjno-opiekuńczy.

Wojewoda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że mając na uwadze zarówno treść art. 81 ust. 10 i art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej jak i treść rozporządzeń wydanych na podstawie ww. norm upoważniających, w tym § 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2004 r., a także § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych stwierdzenia wymaga, że zarówno ustawodawca w upoważnieniu ustawowym jak i realizujący jego wytyczne poszczególni ministrowie nie stanowili, że rozporządzenia wydane na ww. podstawach prawnych dotyczą wyłącznie pracowników podlegających przepisom ustawy – Karta Nauczyciela. Zarówno ustawa o pomocy społecznej jak i oba rozporządzenia odnoszą się w tym zakresie w sposób ogólny do pracowników jednostek o sprecyzowanym charakterze.

Dodatkowym potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zdaniem skarżącego fakt, że zarówno art. 81 ust. 10 jak i art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej stanowiły tzw. pierwotny tekst tej ustawy i obowiązywały z dniem jej wejścia w życie, tj. od 1 maja 2004 r. Z kolei ustęp 7a w artykule 112 ustawy o pomocy społecznej został dodany przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy – Karta Nauczyciela, która, w zakresie tego ustępu, weszła w życie 4 października 2005 r.

W obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej art. 81 ust. 10 zawarte było upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, w zakresie placówek opiekuńczo-wychowawczych, m.in. kwalifikacji zatrudnianych pracowników i kwalifikacji dyrektora, kierownika, pracowników pedagogicznych oraz innych pracowników o specjalistycznych kwalifikacjach zawodowych zapewniających zaspokojenie potrzeb dziecka w placówce, o czym stanowił punkt 6 tego ustępu. Na tej podstawie Minister Polityki Społecznej dnia 14 lutego 2005 r. wydał rozporządzenie w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, uchylone następnie przez ww. rozporządzenie tego Ministra z dnia z dnia 19 października 2007 r. Obecnie obowiązujące rozporządzenie, w porównaniu do wcześniejszego, rozszerza kierunki studiów, których ukończenie pozwala spełnić te wymagania, by można było zostać dyrektorem placówki opiekuńczo-wychowawczej.

Podobnie w przypadku art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, nowelizacja wprowadzająca do ustawy o pomocy społecznej art. 112 ust. 7a nie dokonała żadnych zmian w treściach upoważnień do wydania aktów wykonawczych. Nowelizacja ta dotyczyła także art. 123 ustawy pomocy społecznej i polegała na uwzględnieniu faktu, iż w strukturach jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zatrudnieni są także pracownicy, do których stosuje się przepisy Karty Nauczyciela. Wprowadzenie zatem do ustawy o pomocy społecznej art. 112 ust. 7a miało za zdanie wskazanie, że w wypadku, gdy reżimem prawnym pracownika jednostki pomocy społecznej jest reżim Karty nauczyciela, nie zaś ustawy o pracownikach samorządowych, powołanie takiej osoby na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej będzie wymagało spełnienia przez nią dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych.

Ustalenia te pozwalają stwierdzić także, że osoby zatrudniane na stanowiskach dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej i publicznych ośrodków adopcyjno-opiekuńczych jeszcze przed wejściem w życie regulacji art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej musiały spełniać wymagania wynikające z treści właściwych rozporządzeń wykonawczych, a po tej dacie już nie.

Zdaniem Wojewody wykładnia dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku prowadzi do naruszenia art. 32 Konstytucji poprzez zróżnicowanie statusu prawnego osób zajmujących stanowiska kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej objętych reżimem Karty Nauczyciela i ustawy o pracownikach samorządowych mimo braku cechy relewantnej (ustalanej w świetle celu regulacji prawnej dotyczącej wymagań kwalifikacyjnych osoby zajmującej stanowisko kierownika jednostek organizacyjnych pomocy społecznej) pomiędzy obydwiema grupami pracowników uzasadniającej takie różnicowanie ich statusu prawnego. Ustawodawca założył bowiem, że osoby pełniące funkcje kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, ze względu na specyfikę obszaru działalności tych jednostek oraz ich wewnętrzne zróżnicowanie, powinny legitymować się dodatkowymi umiejętnościami, wiedzą i doświadczeniem z zakresu pomocy społecznej.

Dodatkowe wymogi kwalifikacyjne zostały sformułowane samej ustawie o pomocy społecznej (art. 122) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Z punktu widzenia celu tych zapisów nieistotne są inne uprawnienia i doświadczenia nabyte na podstawie innych przepisów szczególnych formułujących inne wymagania kwalifikacyjne dla innych celów (np. Karta Nauczyciela). Dlatego też okoliczność podlegania lub nie Karcie Nauczyciela lub ustawie o pracownikach samorządowych nie ma żadnego znaczenia normatywnego dla obowiązku spełnienia wymagań kwalifikacyjnych formułowanych dla potrzeb organizacji pomocy społecznej.

Konsekwencją przyjętej przez Sąd wykładni było niezastosowanie ani postanowień § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych ani też § 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2004 r., zaś obowiązkiem Sądu było zastosowanie postanowienia wskazanych rozporządzeń wykonawczych. Obowiązkiem Sądu było zastosowanie wskazanych postanowień tych rozporządzeń w zakresie, w jakim regulowały one wymagania kwalifikacyjne dyrektora łączonej jednostki organizacyjnej, w której skład wchodziła Wielofunkcyjna Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza oraz Ośrodek Adopcyjno-Opiekuńczy.

Zarząd Powiatu w Lubinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także zarzuconych mu przez Wojewodę Dolnośląskiego uchybień w zakresie stosowania przepisów prawa obowiązujących w sprawie.

Słusznie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że uchwała Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia 12 maja 2011 r., nr XXXIV/176/2011 w sprawie zatrudnienia E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie, podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, po uzyskaniu pozytywnej opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Lubinie, nie narusza prawa.

Poza sporem pozostaje, że powyższa uchwała zgodna jest z art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego to przepisu: "Zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu". Nie budzi żadnych wątpliwości, że E. C. spełnia wymagania, o których mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewidziane dla osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, bowiem posiada co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Zarząd Powiatu w Lubinie i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że skoro przepis art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący podstawę prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, nie odsyła do żadnych innych przepisów w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać osoby mające być zatrudnione na stanowisku kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 122 ust. 8 tej ustawy, to brak jest podstaw by przyjąć, że w sprawie miał zastosowanie art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej i w konsekwencji przepisy stosownych rozporządzeń wykonawczych.

Treść regulacji zawartej w art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej jest wyraźna i jednoznaczna. Zgodnie z tym przepisem: "Pracownikom podlegającym przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych zgodnie z wymogami art. 122 ust. 1 oraz wymogami określonymi na podstawie art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie". Skoro ustawodawca wyraził swoją wolę w tak jednoznacznie sformułowanym przepisie ustawy nieuprawniona jest interpretacja przyjęta przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym i w skardze kasacyjnej sugerująca, że również w stosunku do osób, które nie są "pracownikami podlegającymi przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela" winien mieć zastosowanie ust. 7a art. 112 ustawy o pomocy społecznej.

Kwestionowanie racjonalności przyjętego w ustawie zróżnicowania wymagań, nie może stanowić dostatecznej przesłanki by przyjąć prezentowaną przez Wojewodę Dolnośląskiego interpretację omawianych przepisów.

Prawidłowo stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 81 ust. 10 i art. 83 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie mogły mieć zastosowania do E. C., która obowiązana była spełnić i spełniała wymagania zawarte w art. 112 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w konsekwencji czego została zatrudniona uchwałą Zarządu Powiatu w Lubinie nr XXXIV/176/2011 z dnia 12 maja 2011 r. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył więc powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie uchybił także § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz § 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2004 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia niepublicznych ośrodków adopcyjno-opiekuńczych oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych od osób zatrudnionych w publicznych i niepublicznych ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych, a także warunków lokalowych, jakimi powinny dysponować te ośrodki poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Nie został też w sprawie naruszony art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w trybie określonej klasy ("kategorii"). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. K 22/97, OTK ZU 1997, nr 3-4, poz. 41).

Skoro art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej nie miał w sprawie zastosowania, to nie występowała potrzeba oceny z punktu widzenia zasady zawartej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawartej w tym przepisie regulacji, wprowadzającej w stosunku do pracowników podlegających przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela dodatkowych wymagań, poza określonymi w art. 122 ust. 1 ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.