Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 463/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...].
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta B., dalej jako "Prezydent Miasta", decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na A.S. na okres od dnia 1 lutego do dnia 30 września 2016 r. W uzasadnieniu organ napisał, że M.S. od lutego 2016 r. podjęła zatrudnienie i za marzec 2016 r. uzyskała wynagrodzenie w kwocie 1.355,69 zł. Po doliczeniu do dochodu rodziny za 2014 r. (tj. do alimentów od komornika w wysokości 6.917,92 zł) dochodu uzyskanego, dochód na osobę wyniósł 966,09 zł miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. kwotę 725 zł. Wobec tego organ uchylił decyzję przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego, na co pozwala przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016r., poz. 169 ze zm.), dalej jako: "p.o.u.a.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako "SKO", decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], na skutek odwołania M.S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2016 r. Organ wskazał na treść art. 9 ust. 1 i 2 p.o.u.a. i zaznaczył, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Jak podkreśliło SKO pojęcie uzyskania dochodu zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 2 pkt 18 p.o.u.a., poprzez enumeratywne wymienienie przypadków, które w świetle ustawy stanowią uzyskanie dochodu, co w konsekwencji stanowi podstawę do powiększenia o tę kwotę dochodu uwzględnianego przy ocenie prawa do świadczenia. W powołanym przepisie określono, że uzyskanie dochodu powoduje podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stosownie zaś do art. 2 pkt 15a ustawy, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, kontraktu menedżerskiego albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Odwołująca podjęła zatrudnienie od lutego 2016 r., co sama potwierdziła w odwołaniu. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji strona przedstawiła dokument (zaświadczenie) o wysokości uzyskanego w marcu 2016 r. wynagrodzenia netto w kwocie 1.355,69 zł. W zaistniałej sytuacji - zdaniem SKO - niezbędne było dokonanie na nowo przeliczenia dochodu. I tak, dochód z tytułu otrzymanych alimentów w 2014 r. wyniósł 6.917,92 zł (oświadczenie skarżącej z dnia 12 kwietnia 2016 r.), co miesięcznie stanowi kwotę 576,49 zł. Dochód po doliczeniu dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia wyniósł 1.932,18 zł (576,49 zł + 1.355,69 zł), zatem dochód na osobę stanowi kwotę 966,09 zł (1.932,18 zł: 2 osoby) i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 725 zł. Skoro strona nie spełnia warunku określonego art. 9 ust. 2 ustawy dotyczącego kryterium dochodowego, od którego zależy prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to zgodnie z art. 24 ust. 1 p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, zasadne było pozbawienie strony świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Kwestia ta została bowiem ściśle określona w przepisach prawa i pozostaje poza uznaniem administracyjnym.
Na powyższą decyzję skargę do WSA w Łodzi wniosła M.S. Wskazała, że powodem odmowy przyznania świadczenia alimentacyjnego na syna były jej dochody z 2014 r., które są dochodami utraconymi. Zatem za bezpodstawne uważa obliczanie jej obecnego dochodu na podstawie dochodu z 2014 r.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Rozpoznając powyższą skargę, Sąd I instancji wskazał na treść art. 9 ust. 3, 4 i 4a p.o.u.a. i podkreślił, że jego zdaniem organy administracji obu instancji naruszyły przepis art. 9 ust 4a ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 89 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", uznając, że podjęcie przez skarżącą zatrudnienia w miesiącu lutym 2016 r. pozbawia ją prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego już od miesiąca lutego 2016 r. Organy opierając się bowiem na zaświadczeniu o dochodzie z marca 2016 r. uznały, że skarżąca utraciła prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego już od miesiąca lutego 2016 r. Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że w dniu 2 lutego 2016 r. skarżąca podjęła zatrudnienie, a więc dochód rodziny zwiększył się.
Prawidłowo bowiem organy przyjęły, że dochód z zatrudnienia to dochód uzyskany w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. "c" w zw. z pkt 15a p.o.u.a. Jeżeli dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 9 ust. 2 ustawy, to skutkuje to utratą prawa do zaliczki alimentacyjnej.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż decyzja z dnia [...] marca 2016 r. przyznawała skarżącej świadczenie od dnia 1 lutego do dnia 30 września 2016 r. W lutym 2016 r. skarżąca podjęła zatrudnienie, ale do akt administracyjnych dołączono zaświadczenie o dochodzie z miesiąca marca 2016 r., które zostało wypłacone w dniu 31 marca 2016 r. Dochód z miesiąca marca 2016 r. mógł stanowić podstawę do pozbawienia prawa do świadczenia od miesiąca kwietnia, a nie lutego 2016 r. Z uwagi na treść art. 9 ust. 4a p.o.u.a. stwierdzenie że przekroczenie kryterium dochodowego nastąpiło w miesiącu marcu skutkuje pozbawieniem prawa do świadczenia od miesiąca następnego, czyli od kwietnia.
Ponadto w ocenie WSA celem postępowania administracyjnego w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne. Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia.
Sąd I instancji zauważył również, iż takie okoliczności jak trudna sytuacja rodzinna (finansowa, problemy zdrowotne, czy wysokie koszty utrzymania) w przypadku świadczeń zależnych od dochodu, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło SKO, zaskarżając go w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie art. 9 ust. 4a w związku z art. 18 ust. 5 p.o.u.a., poprzez błędną wykładnię i w związku z tym postawienie bezpodstawnych zarzutów o ustalonym przez organy terminie utraty prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne przypisanie naruszenia przez SKO przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy;
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania organów administracji w sprawie.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie gdyby ten wniosek nie ostał się przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, (2) zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego, (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono jego błędną wykładnię. Podnosząc taki zarzut wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaka w jego ocenie powinna być prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Tymczasem z treści uzasadnienia tego zarzutu wynika, że stronie skarżącej chodziło raczej o zarzut jego niewłaściwego zastosowania w kontekście ustalonego przez organy stanu faktycznego niż jego niewłaściwej wykładni. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym polega błędna wykładnia tego przepisu i jakie jej zdaniem powinno być, odmienne od przejętego przez Sąd I instancji, rozumienie art.9 ust.4a w związku z art. 18 ust. 5 p.o.u.a.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.
Natomiast częściowo zasadny jest zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA), zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Otóż w tym kontekście należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu przez Sąd I instancji, a zwłaszcza w odniesieniu do zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.
Po pierwsze zgodzić się należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracyjne prawidłowo i nie wymaga uzupełnienia. Po drugie niewątpliwie mają w sprawie zastosowanie art.9 ust.4a w związku z art. 18 ust. 5 p.o.u.a. Zgodnie z tymi unormowaniami w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. A w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.
W przedmiotowej sprawie prawidłowo organy ustaliły, że M.S. od lutego 2016 r. podjęła zatrudnienie (zatem brano pod uwagę osiągnięty dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu – czyli z marca 2016 r.). Po doliczeniu do dochodu rodziny za 2014 r. (suma dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy – tj. okres na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego) dochodu uzyskanego, dochód na osobę wyniósł 966,09 zł miesięcznie i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozważania WSA w tym względzie są po części niezrozumiałe, a wnioski nakazujące ustalić dochód uzyskany przez skarżącą w miesiącu lutym 2016r., by móc stwierdzić, że świadczenie nie przysługiwało stronie od marca 2016 r. – za błędne.
Jednak pomimo częściowo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu. Jak podniesiono wyżej zarówno w ocenie organów administracyjnych, jak i Sądu I instancji zachodziły przesłanki do zastosowania art. 24 ust. 1 p.o.u.a. Jednak jak zasadnie zwrócił uwagę WSA rozstrzygnięcia organów w tym względzie budziły wątpliwości. Zwłaszcza rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji było niewłaściwe sformułowane. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na A.S. na okres od dnia 1 lutego do dnia 30 września 2016 r., a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Takie rozstrzygnięcie sugerowało, że decyzja z [...] marca 2016r. została uchylona w całości i objęła cały okres przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na A.S., a więc od 1 lutego 2016 r. Tymczasem ustalony stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo zastosowane przepisy art. 9 ust. 4a w związku z art. 18 ust. 5 p.o.u.a. pozwalały na uchylenie powołanej decyzji z [...] marca 2016 r. przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego od kwietnia 2016 r. Co de facto stwierdzają zgodnie zarówno organy administracyjne, jak i WSA w swoich uzasadnieniach.
Fakt ten nie znalazł jednak jednoznacznego odzwierciedlenia w rozstrzygnięciach organów administracyjnych, a przede wszystkim w decyzji organu I instancji. Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji powinien wyraźnie w swoim rozstrzygnięciu wskazać od kiedy uchyla swoją decyzję z dnia [...] marca 2016r., nr [...] (z jakim mementem czasowym wiąże ten skutek).
Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.