Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 774/16, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej: w pkt 1. zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret 4 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że bezczynność organu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
- 4. zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Stowarzyszenie pismem z [...] października 2016 r. skierowało do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: "u.d.i.p.").
Stowarzyszenie wskazało, iż z informacji podanej na stronie internetowej http://ms.qov.pl/informacje/news,8664,oswiadczenie-w-sprawie-skrocenia-delegacji-sedzi.html wynika, że "Już po tej decyzji do Ministerstwa Sprawiedliwości dotarła informacja, że to właśnie sędzia J. K. miała się wykazać wyjątkową nieudolnością i zupełnie nie radzić sobie z prowadzeniem bardzo prostej, choć głośnej sprawy, co było szeroko komentowane i krytykowane w mediach". W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o: 1. podanie daty otrzymania tej "informacji";
2. udostępnienie tej "informacji" w postaci elektronicznej; 3 jeżeli nie została doręczona do Ministerstwa Sprawiedliwości pisemnie (niezależnie od formy), to kto z Ministerstwa Sprawiedliwości otrzymał tę informację ustnie wraz z podaniem zakresu tej "informacji";
4. udostępnienie dokumentów jakie powstały w związku ze skróceniem delegacji sędzi J. K. Minister Sprawiedliwości pismem z [...] października 2016 r. poinformował Stowarzyszenie, że zakres jego żądania nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że informacje objęte wnioskiem dotyczą dokumentów wewnętrznych, nieprzesądzających o kierunkach działania organu, które nie stanowią informacji publicznej.
Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 wskazał, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Organ zauważył, iż w przedmiotowej sprawie dokumentem urzędowym jest sama decyzja Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu z delegacji sędzi J. K. Natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2016 r. dotyczy dokumentów wewnętrznych, o charakterze roboczym, stanowiących właśnie pewne stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Wskazał przy tym, że delegowanie sędziego jest aktem kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji sądowej i ma celu realizację polityki kadrowej w wymiarze sprawiedliwości.
Taki sam charakter posiada akt odwołania sędziego z delegacji. Podjęcie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o odwołaniu nie jest obwarowane wyrażeniem zgody przez sędziego i nie wymaga uzasadnienia. Odwołanie może być dokonane w każdym czasie.
Pismem z 10 listopada 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że informacja objęta tiret 4 wniosku Stowarzyszenia z [...] października 2016 r., tj. udostępnienia dokumentów jakie powstały w związku z skróceniem delegacji sędzi J. K., nie stanowi dokumentu wewnętrznego.
Sąd wskazał, że realizując obowiązek rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego i dokonania oceny ich, zapoznał się z materiałami stanowiącymi przedmiot wniosku Stowarzyszenia. Przedstawione dokumenty, w ocenie Sądu, nie mieszczą się w definicji "dokumentu wewnętrznego". Nie są to bowiem materiały robocze (w formie notatek, czy zapisków) o charakterze nieoficjalnym, które nie stanowią przejawu działalności organu publicznego i które nie zostały wyekspediowane na zewnątrz. Przeciwnie, dokumenty te obejmują oficjalną korespondencję między Departamentem Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości a podmiotem zewnętrznym - Prezesem Sądu Okręgowego w [...]. Korespondencja ta dotyczy publicznych zadań i kompetencji tych podmiotów. Treść i charakter tych dokumentów wskazuje, że mieszczą się one w definicji informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Dlatego też – zdaniem Sądu pierwszej instancji - uznać należy, iż w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania, Minister Sprawiedliwości pozostawał w bezczynności względem wniosku Stowarzyszenia z [...] października 2017 r. w ww. zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w zakresie tiret 4, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie Sąd nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia skargi wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie "informacji", o której mowa w oświadczeniu podanym na stronie internetowej Ministerstwa, organ złożył do akt sprawy kopię anonimowego pisma skierowanego do Ministra Sprawiedliwości. Z pisma tego nie wynika, w jakiej dacie wpłynęło do Ministerstwa (brak prezentaty). Natomiast w piśmie procesowym z [...] maja 2017r. organ wskazał, że list z [...] sierpnia 2016 r. adresowany do Ministra Sprawiedliwości wpłynął do Biura Poselsko - Senatorskiego Posła na Sejm RP Zbigniewa Ziobry i Senatora RP Jacka Włosowicza w Kielcach. Pismo to jako, że nie zostało podpisane przez nadawcę, stanowi anonim, zaś treść anonimów, w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie posiada waloru informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie każdy rodzaj informacji, w której posiadaniu jest władza publiczna, automatycznie stanowi informację publiczną. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia "informacja publiczna" ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Waloru informacji publicznej nie posiadają anonimy, zatem organ nie powinien ich rozpowszechniać
Tym samym, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie tiret 1, 2 i 3 wniosku Stowarzyszenia. Sąd podniósł, że wprawdzie Minister Sprawiedliwości błędnie zakwalifikował rzeczony "list" jako dokument wewnętrzny, jednak prawidłowo w piśmie z [...] października 2016 r. poinformował, że informacje objęte wnioskiem w ww. zakresie nie stanowią informacji publicznej.
Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie ww. wyroku w części, tj. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] października 2016 r. w zakresie tiret 1-3, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
- - art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że informacje żądane we wniosku tiret 1-3 nie stanowią informacji publicznej pomimo, iż w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów informacji, każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej stanowi informację publiczną;
- - niezastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego o prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność powyższych zarzutów, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej podniesione nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji.
Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy anonimowy donos stanowi informację publiczną. Skarżąca kasacyjnie uznając anonim za informację publiczną formułuje zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z zarzutem tym nie można się zgodzić.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powyższa kwestia była przedmiotem analizy i wyrażony został pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, że anonimy nie są objęte treścią art. 6 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., I OSK 2100/17, wyrok WSA w Szczecinie z 11maja 2005 r., II SAB/Sz 78/04). Stanowisko to zyskało aprobatę w piśmiennictwie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, wydanie 3, Warszawa 2016, s. 190, 220). W przywołanym wyroku NSA wskazał, że anonimem jest niepodpisane pismo skierowane do organu, którego autor celowo nie chce ujawnić swojej tożsamości. Anonim nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie pochodzi od organu państwowego oraz nie zawiera podstawowej informacji statuującej dokument w rozumieniu prawnym – podpisu osoby, która go sporządziła. Nie jest zatem również dokumentem prywatnym.
W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko, że dokumenty prywatne nie są informacją publiczną, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bo w związku z nią zostały zgromadzone (por. wyroki NSA z: 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, j.w., s. 33, M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu, PRESSCOM sp. z o.o., Wrocław 2013, s. 202). Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub jakiej czynności oczekuje podmiot składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Informacja publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ. Tym bardziej nie można zatem uznać, że anonim, nie stanowiący dokumentu, może być zakwalifikowany jako informacja publiczna.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady wynikające z art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a., wykluczają przyjęcie za podstawę ustaleń odnośnie okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy anonimów. Mogą one co najwyżej stanowić jedynie podstawę uzyskania przez organ wiadomości o faktach wymagających sprawdzenia przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w powyższych przepisach i unormowań dotyczących zasad przeprowadzenia dowodów. Dlatego w orzecznictwie sformułowana została teza, że anonim ze względu na swoją treść i najczęściej złą wolę autora nie powinien być rozpowszechniany przez podmioty publiczne (por. wyroki NSA z: 28 lutego 2018 r., I OSK 2100/17, 4 lipca 2014 r., I OSK 2822/13).
Odnosząc się do orzeczeń przywołanych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SAB/Gl 30/17 został uchylony przez NSA powoływanym wcześniej wyrokiem z 28 lutego 2018 r,. I OSK 2100/17, zaś w wyroku WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 218/16 Sąd nie rozważał kwestii odnoszących się do anonimu, gdyż w sprawie tej nie występował problem istotny z punktu widzenie przedmiotowej sprawy.
W przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne".
Ponadto prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2.
W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawierają pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością Państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, j.w., s. 22, 24).
Skoro zatem anonim nie może zostać uznany za informację publiczną, to tym samym regulacja art. 61 Konstytucji RP nie ma do niego zastosowania.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.