Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1505/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na postanowienia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...], Wojewoda Leszczyński stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo C. w K. prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości położonych w Kościanie, szczegółowo wymienionych w pkt 1 decyzji, w tym prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej przy ul. [...] oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń oraz lokali położonych na tym gruncie.
Wnioskiem z dnia 15 marca 2010 r. J. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...], podnosząc, że wybudował na niej ze środków własnych garaż oraz że powinien być stroną prowadzonego przez organ wojewódzki postępowania uwłaszczeniowego i otrzymać decyzję Wojewody [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody we wskazanej we wniosku części.
Minister powołał się na treść art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 28 K.p.a. oraz stwierdził, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają jego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości oraz nakłady poniesione w związku z budową garażu, wskazują natomiast, zdaniem Ministra, na interes faktyczny, który nie jest objęty ww. przepisem. Ponadto sam fakt wystawienia decyzji ustalających wysokość podatku oraz płacenia podatku od nieruchomości nie przesądza, w ocenie organu centralnego, o posiadaniu do tej nieruchomości jakichkolwiek praw rzeczowych.
Dodatkowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby J. Z. wystąpił z roszczeniem, bądź nabył prawo własności garażu i prawo użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił J. Z., podnosząc, że wywód organu naczelnego wskazujący na różnice pomiędzy interesem faktycznym i prawnym jest w okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowy.
Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy ww. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego.
Wyjaśnił, że stroną postępowaniu uwłaszczeniowego oprócz Skarbu Państwa (właściciela nieruchomości) i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do gruntu, mogą być: podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie domagającej się uwłaszczenia osobie prawnej przysługuje prawo do gruntu, osoba która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu.
Z kolei interes prawny w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 K.p.a. dotyczącym postępowania uwłaszczeniowego posiadają: aktualny właściciel nieruchomości, osoby którym przysługują prawa rzeczowe do uwłaszczonej nieruchomości, uwłaszczony podmiot, a także osoba trzecia, której prawa zostały naruszone przez uwłaszczenie. Minister wskazał, że J. Z. nie posiada obecnie żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Praw tych bowiem nie sposób wywieść z interesu faktycznego, na który wskazuje skarżący, jakim jest fakt wybudowania garażu własnymi środkami i uzyskanie w 1976 r. pozwolenia na budowę garażu.
Ponadto nie zostały naruszone prawa wnioskodawcy, jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. J. Z. nie wystąpił bowiem z roszczeniem, ani też nie nabył prawa własność garażu i prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 8 tej ustawy. Reasumując, organ stwierdził, że wnioskodawca nie posiada praw rzeczowych do działki nr [...] ujętej w decyzji uwłaszczeniowej, jak również nie wykazał praw z wynikających ze zgłoszenia żądania opartego na powołanym wyżej art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. A zatem nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie ma on tym samym legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...].
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez przyjęcie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że skarżący, który bezprawną decyzją został pozbawiony mienia w postaci wybudowanego z własnych środków garażu, w wyniku wywłaszczenia tego garażu na rzecz prywatnego podmiotu gospodarczego bez odszkodowania – nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej bezprawnej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r.
Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1505/13, oddalając skargę wskazał, że Minister słusznie ustalił, że skarżący nie wykazał posiadania legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Powołując się na treść art. 28 K.p.a. wyjaśnił na czym polega istnienie interesu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 lipca 2013 r., I SA/Wa 2540/12), w odróżnieniu od interesu faktycznego. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący J. Z., wywodzi swój interes z dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) który stanowi, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Osobami trzecimi w rozumieniu tego przepisu nie są jednak, jak prawdopodobnie uważa skarżący, wszystkie osoby faktycznie zainteresowane sprawą, a jedynie osoby posiadające uprawnienia wynikające z przepisów prawa.
W ocenie Sądu, skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o tym, że dysponuje tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Przedłożone bowiem przez niego decyzje, w tym pozwolenie budowlane oraz decyzja podatkowa, nie stanowią o posiadanym przez niego prawie rzeczowym, co w sposób szczegółowy wyjaśniły organy obu instancji orzekające w sprawie.
Ponadto wskazał, że również powoływany przez skarżącego przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie stanowi o jego interesie prawnym. Jak słusznie bowiem podniósł organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i co sam potwierdził skarżący w uzasadnieniu swojej skargi, nie wystąpił on ze stosownym wnioskiem o nabycie garażu i prawa użytkowania wieczystego. Skoro więc brak jest stosownego wniosku złożonego w trybie powyższego przepisu to w takiej sytuacji trudno też dopatrzeć się istnienia interesu prawnego wynikającego z tej regulacji.
Sąd wyjaśnił, że zaprezentowany w powoływanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że jeżeli decyzja uwłaszczeniowa nie uwzględniała praw osób trzecich – właścicieli garaży, to w tej części, na której wybudowane zostały garaże rażąco naruszała prawo, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy to bowiem sytuacji, w której osoby te wystąpiły z ww. wnioskiem o przekazanie im wspomnianych garaży na własność, czego jak już wcześniej ustalono powyżej skarżący nie uczynił.
Również, podniesiony przez skarżącego, zarzut naruszenia przepisu art. 21 Konstytucji RP Sąd uznał jako niezasługujący na aprobatę. Przepis ten odnosi się bowiem do ochrony prawa własności, którego skarżący nigdy nie posiadał w stosunku do nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi Skarżącego z dnia 14 czerwca 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 157 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 września 1990 r. przez błędną subsumcję przepisów prawa do stanu faktycznego, a w konsekwencji błędny wniosek, że skarżący nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego;
- - art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) w związku z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania, co skutkowało błędnym wnioskiem, że, mimo faktycznego wywłaszczenia na cele prywatne bez odszkodowania, skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Sąd I instancji prawidłowo dokonał rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym, a interesem faktycznym. Stanowisko w tej kwestii jest jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, i nie wymaga w tym miejscu rozwinięcia. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 K.p.a. musi legitymować się interesem prawnym. Oznacza to istnienie obowiązującego przepisu prawa, z którego wynikają aktualnie określone prawa i obowiązki danego podmiotu, w tej sprawie w stosunku do przedmiotowego garażu.
Interesu prawnego nie uzasadnia ani stan faktyczny, z którego wynika, że skarżący wybudował przedmiotowy garaż, ani niezrealizowane roszczenie, które wygasło z mocy prawa jeszcze przed zainicjowaniem przedmiotowego postępowania nieważnościowego przez skarżącego. Tym samym skarżący nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowego garażu. Potwierdza to właśnie zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko jakie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, czy też w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96.
Z tych względów nie sposób uznać jako usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 września 1990 r. Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis, ponieważ z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika aby skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji Sąd prawidłowo stwierdził, że skarżący nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w wyniku wydania zaskarżonego wyroku skarżący nie został pozbawiony swoich praw, ponieważ to sam skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień do nabycia przedmiotowego garażu zgodnie z prawem. Niniejsza sprawa dotyczy problematyki prawa własności, które jest istotne z punktu widzenia funkcjonowania Państwa w ogólności. Ważnym elementem obowiązującego systemu prawa jest bowiem stabilność obrotu gospodarczego. Z tego właśnie względu określone roszczenie skarżącego do przedmiotowego garażu miało charakter czasowy. O tym czy przedmiotowy garaż miał stać się przedmiotem prawa skarżącego miał zdecydować sam skarżący. Nieskorzystanie z tego prawa oznacza, że bezpowrotnie skarżący utracił roszczenia wynikające z art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) oraz art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wcześniej wynikające z art. 8 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Obowiązkiem państwa prawnego jest stanie na straży stabilności obrotu gospodarczego. W innym wypadku trudno byłoby mówić o jakimkolwiek "normalnym" jego funkcjonowaniu. Skoro skarżący nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowego garażu, trudno w tych warunkach uznać, że doszło do naruszenia art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. System ochrony prawa własności chroni bowiem właścicieli przed niepożądaną ingerencją w ich prawa i obowiązki.
Skarżący zaś nie może korzystać z takiej ochrony, ponieważ nie posiada żadnego tytułu prawnego do garażu. Jak podnosi sama strona skarżąca kasacyjnie art. 8 ust. 1 ww. ustawy z 1990 r. na mocy tego przepisu "przysługiwało" skarżącemu prawo do nabycia garażu. Jednak na potrzeby przedmiotowego postępowania konieczne jest wykazanie nie tyle, że kiedyś takie roszczenie przysługiwało, lecz czy skarżący skorzystał z takiego roszczenia wynikającego pierwotnie z ww. przepisu, a następnie z art. 207 i art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami (odpowiednio do dnia 31 grudnia 2005 r. i do dnia 31 grudnia 2000 r.). Pośrednio potwierdza to przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 413/05, ponieważ w tej sprawie co najmniej w 2000 r. zawisła przed sądem powszechnym sprawa nabycia przez wnioskodawców praw do garażu i gruntu. Natomiast w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby złożyła odpowiednie roszczenie w stosownym czasie.
Zatem to, że w przeszłości skarżącemu przysługiwało stosowne roszczenie względem garażu, a następnie roszczenie to wygasło z mocy prawa, nie oznacza, że w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej skarżący posiadał interes prawny. W tej sprawie nie jest bowiem istotne czy stosowne roszczenie istniało w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, lecz czy aktualnie skarżący posiada wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki względem garażu. Brak aktualnie takich uprawnień i obowiązków uzasadnia stwierdzenie, że skarżący nie jest stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym samym zasadnym było w niniejszej sprawie zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. i odmówienie wszczęcia postępowania nieważnościowego, na co też trafnie wskazał Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej zaś przeciwko samej decyzji uwłaszczeniowej pozostają poza granicami przedmiotowej sprawy i zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić wypowiedzi Sądów Administracyjnych w niniejszej sprawie.
Na marginesie należy zaznaczyć, że ta sytuacja nie pozbawia strony skarżącej kasacyjnie dochodzenia swoich roszczeń związanych z wybudowaniem garażu przed sądami powszechnymi.
Mając powyższe na względzie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie prawa materialnego nie zawierają usprawiedliwionym podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.