Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 45/13 w sprawie skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 2 grudnia 2005 r. J. H. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawy z dnia 13 października 1998 r.) - za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Do wniosku został dołączony odpis księgi wieczystej.
Wojewoda [...] w dniu [...] maja 2010 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 608 m² w obrębie ewidencyjnym [...] oraz jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 569 m² w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...].
Zaś decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...]. W związku z treścią ww. decyzji J. H. pismami z dnia: 12 lipca 2010 r., 26 lipca 2010 r. oraz z 5 kwietnia 2012 r. sprecyzowała swój wcześniejszy wniosek – wskazując, że chodzi o nieruchomość objętą księgą wieczystą KW Nr [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. [...] przy ul. [...], uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...] – stwierdzając, że Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...]. Dodał, że pism wnioskodawczyni z dnia: 12 lipca 2010 r., 26 lipca 2010 r. oraz z dnia 5 kwietnia 2012 r., nie można traktować jako uzupełnienia (sprecyzowania) zgłoszonego wcześniej żądania odszkodowawczego. Pisma te wskazują bowiem zupełnie inny przedmiot roszczenia tj. nieruchomość objętą księgą wieczystą KW Nr [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. H. kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. Podniosła, że we wniosku o ustalenie odszkodowania został błędnie podany numer księgi wieczystej, co zostało sprostowane w toku postępowania – wobec czego zaskarżona decyzja nie znajduje oparcia ani w stanie faktycznym, ani prawnym.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. [...] przy ul. [...], uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. (W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji omyłkowo podano decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.)
W motywach decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. wskazano, że niewłaściwe oznaczenie numeru księgi wieczystej przez stronę we wniosku nie może stanowić podstawy do odmowy odszkodowania. Jednocześnie organ zauważył, że w tym piśmie strona jednoznacznie określiła, iż zwraca się o odszkodowanie za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w W. przy ul. [...]. Jeżeli zaś organ I instancji miał wątpliwości co do określonego żądania - to powinien wystąpić do strony o doprecyzowanie wniosku. Na zakończenie dodał, że Prezydent [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wskazane wyżej okoliczności - podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji, wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: (1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, (2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 3).
Zdaniem Sądu I instancji organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest Prezydent [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (jako prezydent miasta na prawach powiatu, a więc sprawujący funkcję starosty), będący jednocześnie organem wykonawczym gminy - Miasta [...], które złożyło skargę do sądu.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie, jak również w nauce prawa administracyjnego uznaje się, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji nie posiada legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie posiada bowiem własnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określane mianem "imperium".
Sąd I instancji uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożyło Miasto stołeczne Warszawa, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1. art. 50 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), w zw. z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zwanej dalej "ustawą", poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Miasto stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta [...], działającego jako organ wykonawczy gminy [...], nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
- 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 4 pkt 9b1 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydał Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest gmina, jako właściciel nieruchomości, Miasto st. Warszawa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej.
Wskazując na powyższe okoliczności Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. H. wniosła o oddalenie skargi w całości, podzielając argumenty przedstawione w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istotą niniejszej sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 1438) miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 73 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Z kolei według art. 73 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina-odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Natomiast art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent miasta stołecznego Warszawy z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej, tj. wydaje decyzje w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a z drugiej strony reprezentuje miasto stołeczne Warszawa jako podmiot prawa publicznego na zewnątrz.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej określonego jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ustanawia sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny: "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli.
Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" - wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139.
Prawo do sądu nie może przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, ponieważ postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiej reguły podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. uchwałę NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15).
Dodać jednocześnie należy, że jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 K.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym.
Zatem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Miasto stołeczne Warszawa, niezależnie od tego jak określono jego sposób reprezentacji i który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, jest podmiotem jednolitym. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
W sprawie dotyczącej analogicznego problemu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 orzekł: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Skład orzekający pogląd wyrażony w tej uchwale podziela.
W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 4 pkt 9b1 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 50 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, należało uznać za chybione.
Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a. Art.19 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z kolei według art. 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów obu instancji. Zatem zarzut ten jest niezasadny.
Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.