Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 760/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. Sz. na pismo Ministra Środowiska z dnia 26 listopada 2014 r. w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego.
Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. Minister Środowiska odmówił powołania K. Sz. na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego. W piśmie z dnia 3 grudnia 2014. K. Sz. wezwał Ministra Środowiska do usunięcia naruszenia prawa poprzez: wezwanie członka komisji konkursowej, który nie złożył podpisu pod sprawozdaniem, do złożenia podpisu pod sprawozdaniem z oceny kandydatów, powołanie K. Sz. na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego i określenie wynagrodzenia. W piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. Minister Środowiska udzielił odpowiedzi na wezwanie.
K. Sz. wniósł skargę na pismo Ministra Środowiska z dnia 26 listopada 2014 r. W skardze podniósł, że Ministrowi przysługują uprawnienia nadzorcze względem państwowych jednostek organizacyjnych, jaką jest instytut badawczy i przejawem tego nadzoru była odmowa powołania K. Sz.. W trakcie przeprowadzonego postępowania konkursowego doszło do naruszenia prawa, co stwierdził Minister w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r., zatem jego działanie miało znamiona czynności odbywającej się w ramach postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę z dnia 16 lutego 2015 r. Minister Środowiska wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie jej oddalenie jako niezasadnej.
Sąd przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest działanie Ministra Środowiska w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego, jako że skarżący zakwestionował odmowę powołania go na to stanowisko wyrażoną w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r., a w skardze zawarł polemikę z przedstawionym działaniem organu. Zdaniem Sądu pismo, które kwestionuje skarżący nie było decyzją administracyjną, nie stanowiło władczego działania organu administracji publicznej, które mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego celem kontroli jego legalności.
Podstawę prawną działania Ministra stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96 poz. 618 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 4 tej ustawy minister nadzorujący odmawia powołania na dyrektora kandydata wskazanego przez komisję konkursową, jeżeli konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa lub kandydat nie spełnia kryteriów określonych w ust.
6. Odmowa powołania wymaga uzasadnienia. Postępowanie konkursowe prowadzone jest zaś w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego (Dz.U. Nr 215, poz. 1412). W § 1 powołanego rozporządzenia określono sposób i tryb przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego oraz sposób udostępniania kandydatom informacji o konkursie i wynikach konkursu. Jedynie art. 25 ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że od uchwały komisji konkursowej, o której mowa w ust. 4 pkt 3, kandydatowi przysługuje odwołanie do ministra nadzorującego w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Sąd stwierdził, że powołane akty prawne dopuszczają jedynie możliwość wnoszenia środków odwoławczych od uchwał komisji konkursowej. Brak jest natomiast regulacji dotyczących możliwości wnoszenia środków odwoławczych, czy działań dyscyplinujących w stosunku do Ministra Środowiska. Oznacza to, że jedynie postępowanie przed komisją konkursową nosi znamiona postępowania quasi administracyjnego. Natomiast po zakończeniu postępowania konkursowego i "przeniesienia" sprawy do właściwego ministra brak jest przepisów, które nakazywałyby ministrowi powołanie na stanowisko wyłonionego w drodze konkursu kandydata. Wobec tego również korespondencji kierowanej przez Ministra do uczestnika konkursu co do odmowy powołania, jak i odpowiedzi na pismo, nie można traktować jako władczej formy działania organu administracji publicznej. Minister nie rozstrzygał bowiem żadnej sprawy administracyjnej, zatem nie był obligowany do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy w innej ustawie szczególnej. Skorzystał z uprawnienia, jakie dają mu przepisy ustawy o instytutach badawczych i odmówił powołania określonego kandydata na stanowisko dyrektora. Dokonując powołania danej osoby na stanowisko dyrektora nawiązany zostaje stosunek pracy i zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) dalej "K.p.". Zgodnie bowiem z art. 68 § 1 K.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie zaś z art. 681 K.p. powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu.
Z tych wszystkich względów, zdaniem Sądu nie można był uznać, że działanie Ministra Środowiska podlegać może kontroli sądu administracyjnego. Również pisma z dnia 26 listopada 2014 r. nie można uznać za rozstrzygniecie, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odmowa mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej nie mieści się we właściwości sądów administracyjnych zgodnie z art. 5 pkt 3 P.p.s.a., a w przedmiotowej sprawie na Ministrze Środowiska nie ciążył ustawowy obowiązek powołania na stanowisko dyrektora kandydata wyłonionego w przeprowadzonym konkursie. Z tego względu Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, zastępowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył je w całości, wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Sądu I instancji pismo, które nazwał zażaleniem.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na przyjęciu, że sprawa nie podlega rozpoznaniu trybie sądowoadministracyjnym; ponadto błędne przyjęcie, że skarżący mógł skorzystać z trybu odwoławczego wynikającego z art. 25 ust. 5 ustawy o instytutach badawczych lub postępowania przed sądem pracy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które miało wpływ na treść orzeczenia, a polegające na przyjęciu, iż w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z aktem lub czynnością organu administracji publicznej, która miałaby podlegać kontroli lub nadzorowi.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia niniejszego środka zaskarżenia, tj. 16 lipca 2015 r., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W związku z tym wniesione w sprawie pismo zatytułowane "zażalenie" potraktowano jako skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. nr 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.
Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pierwszy z postawionych zarzutów skargi kasacyjnej został nieprawidłowo skonstruowany i nie spełnia wymogów, o których mowa w powołanym art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut nie powiązał go z żadnym przepisem regulującym postępowanie sądowoadministracyjne, co jest warunkiem niezbędnym w sytuacji kwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. W takiej sytuacji tak sformułowany zarzut uniemożliwia ustosunkowanie się do niego, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że wobec nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny jego prawidłowości.
Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów, tj. naruszenia tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił bowiem dlaczego jego zdaniem zaskarżone pismo stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej, do której nie znajdzie zastosowania Kodeks pracy – wbrew poglądowi zaprezentowanemu w zaskarżonym postanowieniu. Samo twierdzenie, że pisma Ministra kierowane do skarżącego stanowiły oświadczenia organu, wyrażały określone rozstrzygnięcia i rodziły wskazane skutki nie daje podstaw do twierdzenia, że zaskarżone pismo może stanowić akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji oraz w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1484/14 i I OSK 1485/14, że skarga na pismo w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko dyrektora nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Konstrukcja postępowania konkursowego, tryb powołania i akt powołania dyrektora, w którym określa się również wysokość jego wynagrodzenia, a także zasady jego odwołania przez Ministra przesądzają o tym, że całość postępowania nie ma charakteru administracyjnego, a wydawane w toku tego postępowania rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności, nie stanowią one spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Powołanie dyrektora instytutu stanowi nawiązanie stosunku pracy, ponieważ zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Potwierdza to art. 68 § 1 k.p. wskazując, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach.
Ponadto, powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu (art. 681 k.p.). Ponieważ do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nieokreślony (z wyjątkami określonymi w art. 69 k.p.), nie można uznać, że w sprawie skarżącego należało zastosować Kodeks postępowania administracyjnego, a następnie przyjąć dopuszczalność jego skargi na odmowę powołania go na stanowisko dyrektora instytutu. Zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych, instytut jest państwową jednostką organizacyjną
Zatem, z uwagi na to, że powołanie na stanowisko dyrektora stanowi nawiązanie stosunku pracy zgodnie z Kodeksem pracy, skargę należało odrzucić jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę prawną odrzucenia skargi kasacyjnej wskazał co prawda art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (skarga z innych przyczyn była niedopuszczalna), jednak naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.
Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz Ministra Środowiska zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).