Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 601/13, oddalił skargę M.D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 5 czerwca 2012 r. do Wydziału Kadr Komendy Stołecznej Policji wpłynął raport M.D. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 5 września 2012 r. i wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. nr 86 poz. 734, ze zm.; dalej: rozporządzenie) za okres od dnia 1 sierpnia 1999 r. do dnia 5 września 2012 r.
Komendant Stołeczny Policji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., odmówił funkcjonariuszowi wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia za okres od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 21 czerwca 2004 r.
Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M.D., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.D., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazano, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. Ponadto postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., może, ale nie musi być przeprowadzone. Kwestia ta została więc pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Postępowanie wyjaśniające pełni tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, ponieważ główną odgrywają dane z ewidencji, rejestrów i zbiorów danych. Podniesiono, że organ I instancji, przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające, z którego wynika, iż od dnia 1 sierpnia 1999 r. do dnia 28 lutego 2003 r. i od dnia 22 czerwca 2004 r. do dnia 5 września 2012 r. M.D. pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia.
Natomiast w okresie od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 21 czerwca 2004 r., pomimo posiadania odpowiednich uprawnień i kwalifikacji, funkcjonariusz ten nie pełnił służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia.
Sąd I instancji podniósł, że wskazywany przez M.D. udział w spornym okresie w szkoleniach spełniających wymogi określone w § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia nie wynika z akt sprawy, a także nie określił on ani terminów szkoleń, ani ich tematów.
Skargę kasacyjną wniósł M.D. działając przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- • § 2 pkt 2 lit a-b rozporządzenia, ponieważ funkcjonariusz spełniał wszystkie przesłanki podwyższenia emerytury określone w tym przepisie, również w okresie od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 21 czerwca 2004 r.;
- • art. 134 § 1 P.p.s.a, ponieważ Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu i uznał, że w spornym okresie służby M.D. nie brał udziału w działaniach bojowych Policji;
- • art. 144 § 4 P.p.s.a., ponieważ WSA w Warszawie nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) rozpoznaje on sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd I instancji i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a).
Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę w granicach jej zarzutów.
NSA uznał skargę za zasadną. W szczególności częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 2 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. nr 86 poz. 734, ze zm.). Przypomnieć należy, że Sąd I instancji wskazał, iż organ Policji prawidłowo nie potwierdził M.D. okresu służby pełnionej w warunkach szczególnie niebezpiecznych od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 21 czerwca 2004 r. Podkreślić należy, że w tym okresie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. nr 167, poz. 1373). Rozporządzanie to w inny sposób określało warunki podwyższania emerytury funkcjonariuszom pełniących służbę w podczas fizycznego zwalczania terroryzmu, niż rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.
Dodać należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. i nie ma zastosowania do wcześniejszych okresów służby funkcjonariuszy, ponieważ nie zawiera przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby jakie przepisy (starego lub nowego rozporządzenia) należy zastosować w sprawie. W sytuacji, gdy ustawodawca nie reguluje wyraźnie kwestii intertemporalnej, należy zastosować metodę tempus regit actum, zgodnie z którą do określonych zdarzeń, z którymi prawodawca wiąże określone skutki prawne, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili powstania tych zdarzeń. Wyjątkiem od zasady tempus regit actum, pozwalającym ustawodawcy na odmienne uregulowanie skutków określonych zdarzeń zaistniałych w okresie obowiązywania starych przepisów, jest wprowadzenie przepisów przejściowych stanowiących zespół reguł określających zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów prawnych uchylonych przez nowy akt normatywny.
Do istoty przepisów przejściowych należy więc uregulowanie kwestii związanych z oddziaływaniem nowego prawa na stosunki prawne powstałe przed dniem jego wejścia w życie. Jednak w przypadku rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. brak jest takich przepisów.
Tym samym, jeśli ustawodawca nie uregulował kwestii intertemporalnych w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r., to ocena charakteru służby M.D. w okresie od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 21 czerwca 2004 r. powinna odbywać się w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. Sąd I instancji nie dokonał jednak takiej oceny, czym naruszył nie tylko przepis § 2 pkt 2 lit a-b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., ale również art. 134 § 1 P.p.s.a., nakazujący wszechstronne wyjaśnienie sprawy i niekierowanie się jedynie zarzutami skargi. Błędne zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego powinno zostać przez WSA w Warszawie dostrzeżone. Ten obowiązek nie został dopełniony, co powoduje konieczność uchylenia orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.