Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1577/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi M.O. (dalej jako: skarżący) - uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej jako: SKO [...]) z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r., uznającej skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz dzieci.
W uzasadnieniu postanowienia SKO [...] wskazało, że 18 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego (datowane i nadane 17 kwietnia 2019 r.) zatytułowane "Informacja w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2019 r.". W piśmie tym skarżący wskazał, że odwołanie wysłane w dniu 28 marca 2019 r. na adres "ul. [...]", zostało zwrócone z powodu braku odbioru korespondencji przez adresata. Do pisma załączony został skan listu nadanego 28 marca 2019 r., który został zwrócony adresatowi 15 kwietnia 2019 r. Skarżący podkreślił, że po raz kolejny nadał do SKO list wraz z odwołaniem od decyzji z [...] marca 2019 r. oraz wniósł o uwzględnienie odwołania w terminie, ponieważ list został nadany w odpowiednim czasie nieprzekraczającym 14 dni.
SKO [...] zaznaczyło, że w związku z powstałymi wątpliwościami, zwrócono się o sprecyzowanie żądania, którego M.O. dokonał 24 maja 2019 r., wskazując, że pismo z 17 kwietnia 2019 r. było wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dodatkowym piśmie z 13 maja 2019 r. skarżący wskazał, że pomylił adresy i jako adresata wskazał Kierownika GOPS [...], jednak wysłał odwołanie na adres SKO [...], bowiem taki adres był w pouczeniu. Zdaniem strony listonosz powinien skierować przesyłkę na adres Kierownika GOPS [...], gdyż jest to organ administracji, którego adres jest powszechnie znany. Ponadto przesyłka skierowana do SKO [...] powinna zostać odebrana i w takim przypadku termin do odwołania zostałby zachowany.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przytoczyło treść art. 58 K.p.a. podnosząc, że dla zastosowania tego przepisu powinny być spełnione następujące cztery przesłanki, tj. wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie wraz z wnioskiem czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin.
Organ zaznaczył, że kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy podmiot ten działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociaż lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy.
W świetle powyższego SKO [...] uznało, że prośba skarżącego z 17 kwietnia 2019 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może zostać spełniona. Decyzja organu I instancji, która odebrana została przez skarżącego w dniu 14 marca 2019 r. zawierała pouczenie o trybie i terminie wniesienia środka odwoławczego. Prawidłowo został też wskazany adres Kolegium i nie ma żadnych podstaw, by zakładać, że to z winy organu I instancji i na skutek wprowadzenia w błąd skarżącego przez ten organ, nadał on pierwotnie odwołanie na nieprawidłowy adres, co skutkowało tym, że nie zostało ono doręczone i zostało ono zwrócone do adresata.
Skarżący nie uprawdopodobnił zatem braku swojej winy w nieterminowym złożeniu odwołania, gdyż za takie nie można traktować błędne zaadresowanie odwołania. W sprawie nie może mieć też zastosowania art. 65 K.p.a., który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W niniejszej sprawie podanie bowiem zostało zwrócone do adresata.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.O..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie SKO [...]. Podniósł, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja organu I instancji doręczona została skarżącemu w dniu 14 marca 2019 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. Termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 K.p.a. upłynął więc w dniu 28 marca 2019 r. Odwołanie wraz z wnioskiem o jego przywrócenie złożone zaś zostało 17 kwietnia 2019 r., a więc z uchybieniem terminu.
Powołując treść art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. oraz dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie przesłanki "braki winy w uchybieniu terminu", Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ wadliwie uznał, że powoływane przez skarżącego okoliczności, tj. błędne zaadresowanie przesyłki zawierającej odwołanie, nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wbrew bowiem twierdzeniom SKO [...] zawarte w decyzji organu I instancji pouczenie o możliwości, sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia może budzić wątpliwości i wprowadzać w błąd stronę. Zwłaszcza stronę nieporadną, nieznającą przepisów prawa.
W pouczeniu decyzji z [...] marca 2019 r. zawarto sformułowanie "od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], ul. [...] za pośrednictwem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], w terminie 14 dni od daty jej otrzymania". Z analizy koperty, w której skarżący nadał w dniu 28 marca 2019 r. odwołanie od powyższej decyzji wynika natomiast, że jako adresata wskazał on "Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]", podając jednocześnie adres "ul. [...]", tj. adres SKO [...]. Faktem jest, że przedmiotowa koperta została zaadresowana niewłaściwie. Okoliczności tej Sąd I instancji w żaden sposób nie zanegował. Nie zgodził się jednak z twierdzeniem SKO [...], że zacytowane wyżej pouczenie decyzji organu I instancji nie mogło wprowadzić w błąd. Przeciwnie – w ocenie Sądu - sformułowanie pouczenia mogło zostać niewłaściwie zrozumiane, zwłaszcza - tak jak w niniejszej sprawie – przez osobę nieposiadającą stosownej wiedzy i nieznającą przepisów prawa.
W ocenie Sądu I instancji przedstawiona we wniosku o przywrócenie terminu argumentacja jest przekonywująca i uprawdopodabnia brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Oceniając brak winy w uchybieniu terminu, innego miernika staranności w prowadzeniu sprawy należy wymagać od strony, która jest osobą wykształconą, świadomą swoich praw i obowiązków, innego natomiast w odniesieniu do osoby nieporadnej, czy też niewykształconej, która może mieć trudności z należytym zrozumieniem sformułowań prawnych.
Z tych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co uzasadnia jego uchylenie.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się SKO [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), tj.:
- 1. naruszenie prawa procesowego w postaci z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż Kolegium wadliwie uznało, że wskazane przez skarżącego okoliczności tj. błędne zaadresowanie przesyłki zawierającej odwołanie nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, skutkiem czego uznano niedopełnienie obowiązków organu administracji;
- 2. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez przerzucenie ciężaru dowodu na organy administracji publicznej pomimo zaniedbań samej strony co do zaadresowania przesyłki na właściwy adres i przez to wykazanie przez Sąd I instancji braku winy w uchybieniu terminu przez skarżącego;
- 3. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem;
- 4. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 7 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji o możliwości, sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia może budzić wątpliwości i wprowadzać w błąd stronę, podczas gdy pouczenie o możliwości, sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia zawarte w decyzji jest jednoznaczne, precyzyjne i konkretne, a co za tym idzie nie może wprowadzać w błąd skarżącego;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [ czerwca 2019 roku pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. 7, 8, 77 §1 i 80 K.p.a.;
- 6. art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.
Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o:
- 1. na podstawie art. 179a P.p.s.a. uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na tym samym posiedzeniu oraz oddalenie skargi w całości;
- 2. w przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku na podstawie art. 179a P.p.s.a., zawartego w punkcie 1 - o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz w oparciu o art. 188, względnie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
- 3. w oparciu o treść art. 203 pkt 2 P.p.s.a, zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zwrócić należy uwagę, że skarżący, występujący w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do właściwej drogi zaskarżenia decyzji, w sytuacji gdy organ sformułował pouczenie w sposób przytoczony przez Sąd I instancji. Taka sytuacja, jak trafnie podniósł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mogła wprowadzić skarżącego w błąd co do prawidłowego zaadresowania przesyłki i wskazania adresata. Zdecydowanie świadczy o tym fakt, że skarżący w pierwszej kolejności w dniu 28 marca 2021 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym), a więc w ustawowym terminie, nadał przesyłkę zawierającą odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r., z tym, że jako adresata wskazał Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], natomiast skierował tę przesyłkę podając adres SKO [...]. Przesyłka oczywiście wadliwie zaadresowana wróciła do nadawcy awizowana i niepodjęta w terminie - w dniu 15 kwietnia 2019 r. Już w dniu 17 kwietnia 2019 r. skarżący podjął kolejne działania zmierzające do zakwestionowania decyzji z dnia [...] marca 2019 r., a mianowicie ponownie skierował pismo - tym razem wskazując jako adresata SKO [...] - z informacją o zaistniałej wcześniej sytuacji.
Załączył jednocześnie kopię odwołania z dnia 28 marca 2019 r. wraz z załącznikami i kopię koperty, w której je nadał. Dodatkowo skarżący wniósł o "uwzględnienie odwołania w terminie, ponieważ list nadałem w odpowiednim czasie nieprzekraczającym 14 dni". SKO [...] wezwało skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. i ostatecznie skarżący wyjaśnił, że wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r. gdyż pouczenie zawarte w tej decyzji wprowadziło go w błąd.
Powyższa sekwencja zdarzeń wskazuje, że skarżący zachował należytą staranność w prowadzeniu własnych spraw, a jedyną przyczyną niezłożenia odwołania w terminie było niezrozumienie pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] marca 2019 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności tej sprawy i sposób redakcji spornego pouczenia mogą uprawdopodabniać brak winy skarżącego w uchybieniu terminu. Sąd odwoławczy podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż jednym z obligatoryjnych składników uzasadnienia decyzji, stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a., jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Pouczenie to powinno być sformułowane w sposób przejrzysty, zrozumiały i niebudzący obiektywnie jakichkolwiek wątpliwości. Ma to bowiem istotne znaczenie dla ochrony praw procesowych strony w postępowaniu administracyjnym, m.in. prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Prawo to, co należy podkreślić, realizuje się nie tylko poprzez prawo strony do wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji, ale także poprzez prawo do wniesienia środka odwoławczego od decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pouczenie organu I instancji o przysługujących środkach odwoławczych sformułowane w sposób mało przejrzysty i mogący budzić wątpliwości, może unicestwić prawo strony do ponownego rozpoznania jej sprawy przez organ drugiej instancji.
Zdezorientowana strona, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie mogła skutecznie zrealizować jej uprawnienia wynikającego zasady określonej w art. 15 K.p.a. Dodać również należy, iż takie zachowanie organu narusza również zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. czy zasadę informowania stron zawartą w art. 9 K.p.a.
Przy ocenie przesłanki braku zawinienia, określonej w art. 58 § 1 K.p.a., a która jest warunkiem koniecznym przywrócenia terminu do dokonania przez stronę spóźnionej czynności w postępowaniu administracyjnym, ma znaczenie okoliczność, czy przyczyną uchybienia terminu jest wyłącznie zachowanie samej strony czy również postępowanie organu, mogące wprowadzić stronę w błąd. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, brak precyzyjnego pouczenia strony co do przysługujących jej środków odwoławczych należało zakwalifikować jako okoliczność wyłączającą winę strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Skarżący nie posiada wykształcenia prawniczego i występował samodzielnie w postępowaniu we własnej sprawie. Nie może więc ponosić negatywnych skutków zaniedbań informacyjnych organu, tym bardziej, że konsekwentnie podejmował działania zmierzające do zakwestionowania decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.