Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 274/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 690/14, po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta [...] (działający jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił spółce [...] przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 26 506 m2, zapisanej w KW nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], w prawo własności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że spółka [...] w dniu 13 czerwca 2012 r. wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które to prawo użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości nabyła w dniu 26 stycznia 2007 r. na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego (akt notarialny z dnia 26 stycznia 2007 r. nr rep. A.517/2007) i jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego, jakim był w dniu 13 października 2005 r. Instytutu Ochrony Roślin w [...], któremu przysługiwało prawo użytkowania wieczystego od dnia 5 grudnia 1990 r. nabyte w wyniku uwłaszczenia z mocy prawa co do gruntu państwowego będącego w zarządzie Instytutu.

Organ wyjaśnił, że na dzień 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości było przedsiębiorstwo państwowe, a zatem nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem przepis art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.) wskazuje na wyłączenie następców prawnych m.in. państwowych osób prawnych z kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia. Organ I instancji argumentował, że skoro prawo użytkowania wieczystego pierwotnie zostało ustanowione na rzecz państwowej osoby prawnej - Instytutu Ochrony Roślin, która była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości również w dniu 13 października 2005 r., to taki stan rzeczy skutkuje ziszczeniem się negatywnej przesłanki przekształcenia w postaci wyłączenia podmiotowego, bez względu na późniejsze zbycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka [...] wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Spółka podniosła, że niezgodne z rzeczywistością jest poczynione przez organ I instancji ustalenie, jakoby spółka miała nabyć prawo użytkowania wieczystego od Instytutu Ochrony Roślin w dniu 26 stycznia 2007 r., podczas gdy spółka [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego od spółki [...]. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu 3 listopada 2011 r., co w sposób niewątpliwy wynika z treści działu III księgi wieczystej nr [...].

W ocenie spółki Prezydent Miasta naruszył art. 1 ust. 3 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie przy ocenie, czy strona jako kolejny następca prawny Instytutu Ochrony Roślin spełniła przesłanki wymagane do przekształcenia. Zdaniem strony osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej, mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego, jeżeli podmiot będący jej poprzednikiem prawnym spełnił kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 przywołanej ustawy, zatem skoro Instytut Ochrony Roślin spełniał kryterium określone w art. 1 ust. 1 tej ustawy, to spółka na podstawie art. 1 ust. 3 powołanej ustawy jest uprawniona do żądania przekształcenia jako jego następca prawny.

Ponadto strona argumentowała, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 1 ust. 1b pkt 2 ma zastosowanie również do osób prywatnych będących następcami prawnymi podmiotów publicznych, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. Zdaniem spółki celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, nie zaś przez podmioty będące ich następcami prawnymi i niebędące podmiotami publicznymi wskazanymi w art. 1 ust. 1b powołanej ustawy.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 z dnia 14 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467) i art. 18a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, stwierdził, że grunty Skarbu Państwa będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Instytutu Ochrony Roślin, tj. m.in. działka nr [...] o powierzchni 5,1506 ha zapisana w księdze wieczystej KW 58.98, stały się dniem 29 lipca 1997 r. przedmiotem użytkowania wieczystego jednostki badawczo-rozwojowej, tj. rzeczonego Instytutu. Działka nr [...], której dotyczy postępowanie przekształceniowe stanowi część działki nr [...], a powstała w wyniku podziału działki nr [...] w 1998 r. na działki nr [...] i [...].

Organ II instancji stwierdził, że okolicznością bezsprzeczną jest to, że w dniu 27 stycznia 2007 r. na podstawie aktu notarialnego zostało przeniesione prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na spółkę [...], co potwierdzenie swoje znajduje również w treści aktu notarialnego z dnia 3 listopada 2011 r. przenoszącego na spółkę [...] własność przedsiębiorstwa, w którym podano, że w skład spółki wchodzi m.in. prawo użytkowania wieczystego ustanowione do dnia 29 lipca 2096 r. na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, obejmującym działkę nr [...] o powierzchni 2,6506 ha położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), które spółka nabyła w 2007 r. w drodze umowy sprzedaży od jednostki badawczo-rozwojowej Instytutu Ochrony Roślin. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 1 ust. 1b pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego statuuje negatywną przesłankę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która zachodzi w niniejszej sprawie i wyklucza wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie przekształcenia.

Odwołując się do poglądów piśmiennictwa, Wojewoda stwierdził, że zbycie prawa użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r. przez podmiot wymieniony w art. 1 ust. 1b pkt 2 powołanej ustawy, któremu w tej dacie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, nie wyłącza ustawowego zakazu przekształcenia. Wojewoda stwierdził, że skoro w dacie 13 października 2005 r. prawo użytkowania wieczystego przysługiwało państwowej jednostce badawczo-rozwojowej (Instytutowi Ochrony Roślin), która następnie zbyła to prawo na rzecz wnioskodawcy, to również wnioskodawcy dotyczy zakaz przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Odwołując się do przepisów powołanych ustaw, organ przedstawił definicję instytutu badawczego, jako państwowej jednostki organizacyjnej wyposażonej w osobowość prawną.

Następnie stwierdził, że Instytut Ochrony Roślin w dacie kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. 13 października 2005 r., był wprawdzie użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, ale jego ówczesny i obecny status państwowej osoby prawnej kwalifikuje go do grupy podmiotów objętych dyspozycją przepisu art. 1 ust. 1b pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, a zbycie prawa użytkowania wieczystego po 13 października 2005 r. przez podmiot określony w art. 1 ust. 1b powołanej ustawy nie wyłącza zakazu przekształcenia. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że spółce [...] jako następcy prawnemu podmiotu wyłączonego od prawnej możliwości żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego również takie uprawnienie nie przysługuje.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1b pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącej spółki, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Instytut Ochrony Roślin spełniał kryterium określone w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, wobec czego skarżąca na podstawie art. 1 ust. 3 tej ustawy jako następca prawny podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r. również jest uprawniona do żądania przekształcenia.

Ponadto podniosła, że dyspozycja przepisu art. 1 ust. 1b przywołanej ustawy odnosi się wyłącznie do art. 1 ust. 1 tej ustawy, nie zaś do art. 1 ust. 3 tej ustawy, bowiem w przeciwnym razie dyspozycja przepisu art. 1 ust. 1b odnosiłaby się również do art. 1 ust. 3 tej ustawy. W tym zakresie strona odwołała się również do uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., którą został wprowadzony omawiany przepis art. 1 ust. 1b powołanej ustawy, argumentując, że celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne, nie zaś przez podmioty będące ich następcami prawnymi, które nie są podmiotami publicznymi wskazanymi w art. 1 ust. 1b powołanej ustawy. Skoro zatem Instytut Ochrony Roślin spełniał kryterium określone w art. 1 ust. 1 tej ustawy, to spółka na podstawie art. 1 ust. 3 powołanej ustawy jest uprawniona do żądania przekształcenia jako jego następca prawny.

Ponadto strona argumentowała, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 1 ust. 1b pkt 2 ma zastosowanie również do osób prywatnych będących następcami prawnymi podmiotów publicznych, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. Zdaniem spółki celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, nie zaś podmioty będące ich następcami prawnymi i niebędące podmiotami publicznymi wskazanymi w art. 1 ust. 1b powołanej ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca spółka szeroko odwołała się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 690/14 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przedstawił dotychczasowy niesporny stan sprawy i wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dla dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego znaczenie ma stan faktyczny istniejący wyłącznie w dacie 13 października 2005 r., czy też uwzględnić należy także stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku o przekształcenie prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. w niniejszej sprawie: 13 czerwca 2012 r. i co za tym idzie, czy następca prawny (w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) podmiotu, o którym mowa w art. 1 ust. 1b ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, ma uprawnienie do żądania takiego przekształcenia.

Rozstrzygając powyższą kwestię prawną, Sąd I instancji zauważył, że wniosek o przekształcenie przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony już po 9 października 2011 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Sąd przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r. Wyjaśnił, że art. 1 ust. 1b pkt 2 tej samej ustawy stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do m.in. nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129).

Zdaniem Sądu I instancji z przywołanej regulacji odczytywanej łącznie z art. 1 ust. 1 ustawy nie sposób wyprowadzić wniosku przyjętego przez organ II instancji, że ustawodawca dokonał wyraźnego wyłączenia z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności takich nieruchomości, które w dniu 13 października 2005 r. były w użytkowaniu wieczystym podmiotów publicznych. W art. 1 ust. 1b omawianej ustawy brak jest wskazania jakiejkolwiek cezury czasowej, w tym w szczególności wyraźnego wskazania, że chodzi w nim o nieruchomości, które w określonej dacie (13 października 2005 r.) pozostawały w użytkowaniu wieczystym określonych w nim podmiotów, względnie w tej dacie toczyło się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego, co jednoznacznie wskazuje, że datą do jakiej ustawodawca odnosi spełnienie przesłanek negatywnych określonych w tym art. 1 ust. 1b ustawy jest wyłącznie data orzekania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie przesłanki negatywnej o jakiej mowa w art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy o przekształceniu, albowiem jedynym racjonalnym sposobem zastosowania tego przepisu jest odniesienie go do toczących się aktualnie postępowań administracyjnych, mających na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego, a nie do postępowań toczących się w przeszłości (na dzień 13 października 2005 r.). Brak przy tym jakichkolwiek podstaw, by daty wystąpienia przesłanek negatywnych przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności enumeratywnie wyliczonych w art. 1 ust. 1b ustawy określać dla pkt 1 i 2 odmiennie niż dla pkt 3 tej jednostki redakcyjnej. Przytoczony powyżej przepis formułuje zatem negatywne przesłanki przekształcenia zachodzące na dzień orzekania o przekształceniu, w szczególności wyłączając z kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia państwowe i samorządowe osoby prawne oraz spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym.

W ocenie sądu I instancji orzekającego w niniejszej sprawie wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jako wyjątek od zasady uregulowanej w art. 1 ust. 1 tej ustawy zawiera de facto wyłączenie podmiotowe, co oznacza, że podmioty wymienione w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 powołanej ustawy nie mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że spełniają przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy, względnie są następcami prawnymi osób fizycznych i prawnych o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

W konsekwencji, z art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 powołanej ustawy wynika jedynie, że nawet gdy w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego, to jeżeli pozostaje ona w momencie orzekania przez organ w przedmiocie przekształcenia w użytkowaniu wieczystym jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia takiemu podmiotowi nie przysługuje.

Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu I instancji, że osoba fizyczna lub prawna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w tym przypadku w drodze sukcesji singularnej (a tak nabyła to prawo spółka [...] Sp. z o.o., która następnie przeniosła użytkowanie wieczyste w ramach wniesienia aportu przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ Kodeksu cywilnego do spółki [...] Sp. z o.o., a przeniesienie własności przedsiębiorstwa należy rozpatrywać jako zbiór sukcesji syngularnych) może żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tylko jeżeli podmiot, od którego prawo to nabyła, nie należał do kręgu podmiotów o jakim mowa w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przeciwnie, żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje po dniu 9 października 2011 r. następcy prawnemu osoby będącej w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a na uprawnienie to nie ma niweczącego wpływu okoliczność, że ze względu na wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzednik prawny nie mógłby skutecznie ubiegać się o dokonanie takiego przekształcenia na swoją rzecz.

Jak wykazano bowiem powyżej dla wyłączenia danej nieruchomości z możliwości przekształcenia każda z przesłanek negatywnych o jakim mowa w art. 1 ust. 1b ustawy, w tym przesłanka określona w pkt 2 tej jednostki redakcyjnej musi istnieć i być aktualna na moment orzekania w sprawie przez organy administracji, a nie w innej, wcześniejszej dacie.

Za taką wykładnią przepisów przemawia, zdaniem Sądu I instancji, także istota zmian wprowadzonych w wyniku nowelizacji ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jaka miała miejsce w 2011 r. Po nowelizacji z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić użytkownicy wieczyści wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie, natomiast w poprzednio obowiązującym stanie prawnym uprawnienie to dotyczyło nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Równocześnie, w wyniku nowelizacji rozszerzeniu uległ także zakres podmiotowy stosowania ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych, w tym także osoby prawne, z zachowaniem dwóch włączeń podmiotowych określonych właśnie w art. 1 ust. 1b ustawy.

W ocenie Sądu, z uwagi na charakter zmian wprowadzonych do omawianej ustawy, oczywistym jest, że intencją prawodawcy nowelizującego tę ustawę nie było wprowadzenie wyłączenia przedmiotowego, tj. stworzenia kategorii nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, które w ogóle nie mogą ulec przekształceniu w prawo własności, jeżeli tylko w dniu 13 października 2005 r. (data wynikające z art. 1 ust. 1a) były oddane w użytkowanie wieczyste podmiotem wymienionym w art. 1 ust. 1b przywołanej ustawy. Gdyby ustanowienie takiego wyłączenia było zamiarem ustawodawcy, to wyraziłby to wprost w omawianym przepisie.

Sąd dodał, że bez wyraźnej woli ustawodawcy nie można rekonstytuować z przepisów omawianej ustawy takich norm prawa, które w istocie prowadziłyby do wniosku, że ustawodawca wprowadził dwa rodzaje prawa użytkowania wieczystego tego samego rodzaju nieruchomości: przekształcalne i nieprzekształcalne - odrywające się zarówno od podmiotu, któremu aktualnie prawo użytkowania wieczystego przysługuje, jak i kategorii nieruchomości, której prawo to dotyczy. Takie wykładanie analizowanych przepisów całkowicie przeczyłoby bowiem kierunkowi zmian dokonanych w ustawie od dnia 9 października 2011 r. Na poparcie swego stanowiska Sąd I instancji odwołał się także do treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowym nr 4352). W tej sytuacji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przewidziane w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wyłączenie ma, wbrew literalnemu sposobowi jego sformułowania przez ustawodawcę, charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy. Wobec tego uznał, że w tym przypadku nie ma znaczenia rodzaj nieruchomości, ale podmiot, który ubiega się o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność.

W realiach rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, uprawnienia skarżącej spółki nie niweczy aktualne brzmienie art. 1 ust. 3 powołanej ustawy, który nie wymienia następców prawnych osób wymienionych w ust. 1b pkt 2 jako podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 odsyła bowiem do art. 1 ust. 1 i 1a oraz ust. 2, gdyż przepisy te zawierają wskazanie wszystkich grup podmiotów, do których ustawa znajduje zastosowanie. Natomiast pomiędzy przepisem art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 1b tej ustawy zachodzi relacja typu: przepis ogólny - przepis szczególny. W tym wypadku przepis art. 1 ust. 1 zawiera regułę ogólną, zaś przepis art. 1 ust. 1b ustawy regułę szczególną, która dla określonych podmiotów będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości przewiduje inny skutek (brak możliwości wystąpienia z żądaniem o przekształcenie).

Ograniczenie to ma zastosowanie tylko do podmiotów, których ta reguła szczególna dotyczy, wobec tego odesłanie w art. 1 ust. 3 ustawy do art. 1 ust. 1 jest wystarczające, jeżeli podmiot spełnia kryteria ogólne, a nie jest kwalifikowany pod zakres działania reguły szczególnej. Dlatego też Sąd I instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił przeciwnego stanowiska wyrażonego w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1324/13.

Sąd I instancji zalecił, by Wojewoda przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił poglądy prawne przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności, przy stosowaniu prawa materialnego organ miał być związany przedstawiona przez Sąd wykładnią art. 1 ust. 1, ust. 1b pkt 2 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 690/14 wniósł Wojewoda Wielkopolski. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 1 w związku z jego ust. 1b pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz.

1. 83) poprzez przyjęcie, że następca prawny państwowej osoby prawnej będącej w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, który nabył prawo użytkowania wieczystego od państwowej osoby prawnej po tej dacie, może żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo iż:
2. - art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu jest źródłem publicznego prawa podmiotowego typu związanego, które ze względu na retroaktywny charakter zmiany poczynionej art. 2 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110) powstać mogło 13 października 2005 r. co do zasady m.in. tylko dla tych osób prawnych, które w tym dniu zrealizowały przesłanki zawarte w art. 1 ust. 1 i a contrario art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 powołanej ustawy o przekształceniu, a którego możliwość dochodzenia osoby te uzyskały z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 9 października 2011 r.,
3. - art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu, będący modyfikatorem zakresu zastosowania art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, wprost określa, jakie nieruchomości będące na dzień 13 października 2005 r. przedmiotem użytkowania wieczystego nie mogą być objęte żądaniem przekształcenia, a zatem w stosunku do których to użytkowników wieczystych prawo podmiotowe o jakim mowa w art. 1 ust. 1 w ogóle nie powstało,
4. - art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu, który jest modyfikatorem zakresu adresatów art. 1 ust. 1, nie modyfikuje zarazem skutków, jakie wywiera art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu, tak żeby następca prawny użytkownika wieczystego wyłączonego jego mocą z możliwości żądania przekształcenia, z takowym żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mógł wystąpić.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu albo alternatywnie uchylenie skarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i rozpoznanie skargi, o ile nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącego zakwestionowany.

Skarga jest zasadna.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Natomiast przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust.

2. Negatywną przesłankę przekształcenia, istotną w niniejszej sprawie, określa art. 1 ust. 1b, dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Zgodnie z tym przepisem, przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129). Z art. 1 ust. 1b ustawy wynika jasno, że jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje.

Jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1818/14, użyty w ustawie zwrot "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy we wskazanej dacie prawo to przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b wykluczone jest przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Decydujące znaczenie ma bowiem przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego w dniu 13 października 2005 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 101/14, dostępny pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez jeden z podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b nie wyłącza zakazu przekształcenia. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Zakres podmiotowy nie obejmuje zatem następców prawnych podmiotów, o których mowa w art.1 ust. 1b ustawy.

Ponadto, następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W tej sytuacji uznanie za prawidłową argumentacji Sądu I instancji oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 939/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W podobny sposób rozumiano w orzecznictwie kwestię następstwa prawnego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed wejściem w życie noweli z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 764/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja Sądu I instancji odwołująca się do uzasadnienia projektu nowelizowanej ustawy nie przemawia za inną wykładnią powołanych przepisów, niż dokonana powyżej. W ustawie w sposób jednoznaczny określono kategorie podmiotów uprawnionych do prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) nie wprowadziła możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przez osoby fizyczne będące następcami państwowych osób prawnych, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Tym niemniej, nawiązując do poglądów o rozszerzeniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz.

83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji (OTK-A 2015/3/28). Przy tym Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dacie ogłoszenia wyroku przepisy niezgodne z Konstytucją straciły moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Jak wspomniano powyżej, z instytucji odroczenia orzeczenia Trybunał nie skorzystał. Pomimo że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wstecznej, to fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W tej sytuacji prawnej, nawet gdyby hipotetycznie uznać, że w chwili składania wniosku o przekształcenie uprawnienie do przekształcenia wnioskodawcom przysługiwało, to z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (czyli 17 marca 2015 r.) "odpadła" jako niekonstytucyjna podstawa prawna tego uprawnienia, przepis ten został bowiem derogowany z systemu prawnego. Zwrócić również należy uwagę, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego już decyzją ostateczną (art. 145a § 1 kpa). Tym bardziej takie orzeczenie należy uwzględnić w toku postępowania administracyjnego, które jeszcze nie zostało ostatecznie zakończone. Konsekwencją wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że od dnia jego ogłoszenia we wskazanym przez Trybunał zakresie przywrócony został stan prawny sprzed 9 października 2011 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 2-4 wówczas obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne będące w dniu wejścia życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Uprawnienie takie, zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, służyło też dwóm kategoriom osób prawnych: będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz spółdzielniom mieszkaniowym, będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2). W aktualnym stanie prawnym, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, jedynie te dwie kategorie osób prawnych (i ich następcy prawni) mogą zatem żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dla zasadności wyprowadzenia takiego wniosku nie ma znaczenia okoliczność, że w wypadku orzekania przez organy administracji publicznej przed dniem 17 marca 2015 r. krąg podmiotów, będących osobami prawnymi i uprawnionymi do żądania przekształcenia był znacznie szerszy. W rozpatrywanej sprawie, spółka będąca następcą prawnym spółki z o.o. "[...]", będącej użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie spełnia warunków, które ustawodawca wymienił w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 powołanej ustawy, nie jest więc uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że następstwo prawne po państwowej osobie prawnej będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. daje podstawy do uzyskania przez wnioskującą spółkę prawa do przekształcenia prawa użytkowania tej nieruchomości w prawo własności. Raz jeszcze podkreślić należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.

Natomiast uznanie za prawidłową argumentacji Sądu I instancji oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy. Ponadto obecnie na przeszkodzie takiemu przekształceniu stoi również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.