Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2740/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 lipca 2017 r., IV SA/Gl 107/17 oddalił skargę U. K. na czynność Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu dziecka. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę odmowy stanowiły przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej "u.s.o."). Zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak do ukończenia 21 roku życia.

Ponadto w myśl art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. do obowiązków gminy należy również zapewnienia dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7 u.s.o., a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25. roku życia. Wymaga przy tym podkreślenia, że ustawodawca w art. 2 pkt 2 i 5 u.s.o. odróżnia szkoły, w tym szkoły specjalne, od ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Z powyższego wynika, że dzieci niepełnosprawne uczęszczające do szkół, w tym specjalnych są objęte zakresem zastosowania art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., a dzieci niepełnosprawne uczęszczające do ośrodków wymienionych w art. 2 pkt 5 u.s.o. – zakresem zastosowania art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o.

Małoletnia W. G., dla której skarżąca jest rodziną zastępczą, jest dzieckiem niepełnosprawnym. Posiada stwierdzoną niepełnosprawność sprzężoną, w tym niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym oraz niepełnosprawność ruchową, która została potwierdzona orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym [...] maja 2016 r. przez Zespół Orzekający Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K. Jednocześnie z zaleceń zawartych w orzeczeniu wynika objęcie dziecka kształceniem specjalnym w szkole specjalnej. Kwestią sporną w sprawie jest, czy wskazana przez organ Szkoła Podstawowa nr [...] wchodząca w skład Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w K. jest najbliższą szkołą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Rozpatrując tę kwestię nie sposób pominąć regulacji określonej w art. 71b u.s.o., do której nawiązuje art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.

Zgodnie z art. 71b ust. 5 u.s.o., starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem art. 71b ust. 5a u.s.o. W myśl tego przepisu, jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie w szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka.

Natomiast, jak wynika z art. 71b ust. 5b u.s.o., jeżeli powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o jakim mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o., odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym upośledzenia umysłowego, starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek. Zaś ten starosta nie może odmówić przyjęcia dziecka do takiej szkoły lub ośrodka.

Tym samym w ramach postępowania zakończonego w trybie określonym w art. 71b ust. 5 i 5b oraz 5a u.s.o. starosta lub organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka bada, która szkoła (bądź które szkoły) ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego zapewni dziecku kształcenie zgodne z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ ma bowiem zapewnić odpowiednią formę kształcenia, co oznacza, że obowiązany jest do wskazania takiej placówki (lub placówek), która spełnia warunki wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W ramach tego postępowania rodzice mogą kwestionować ustalenia co do tego, czy placówka wskazana przez organ jest dla ich dziecka odpowiednia. Rozstrzygnięcie wydane w tej mierze jest natomiast wiążące i nie podlega następnie weryfikacji przez organ rozpatrujący wniosek o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki dziecka do wyznaczonej placówki. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do zorganizowania bezpiecznego przewozu dziecka, bądź do zwrotu kosztów takiego przewozu do takiej placówki, jako placówki najbliższej.

W niniejszej sprawie rodzice zastępczy dziecka nie występowali do Prezydenta Miasta K., które jest jednocześnie miastem na prawach powiatu, o zapewnienie odpowiedniej formy kształcenia wynikającej z zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, lecz sami wybrali niepubliczną placówkę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do rodziców niepełnosprawnego ucznia należy wybór właściwej szkoły dla swego dziecka, co gwarantuje im art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji, tym niemniej obowiązki gminy w zakresie dowozu dzieci i zwrotu kosztów przejazdu, zasadniczo wiążą się z obowiązkiem zapewnienia przez właściwy organ odpowiedniej formy kształcenia, co winno nastąpić na wniosek rodziców w trybie określonym w art. 71b ust. 5, 5a i 5b. Dopiero gdyby nie było możliwości zapewnienia takiej formy kształcenia w placówkach publicznych, należałoby przyjąć dopuszczalność żądania dowozu bądź zwrotu kosztów dojazdu dziecka do odpowiedniej placówki niepublicznej.

Niezależnie od tego, w świetle przywołanych przepisów, nie ulega wątpliwości, że w przypadku uczniów niepełnosprawnych pobierających naukę w szkole obowiązek faktycznego dowozu lub zwrotu jego kosztów obejmuje tylko szkołę najbliższą. W związku z tym odnieść się należało do kwestii, czy szkoła wskazana przez organ, tj. SP Nr [...] wchodząca do Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w K. spełnia wymóg "szkoły najbliższej".

W sprawie w istocie nie jest sporne, że dokonując wykładni wyrażenia "najbliższa szkoła", nie należy mieć na względzie tylko geograficzną bliskość danej placówki oświatowej, lecz także posiadanie przez taką placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Nie można bowiem wykluczyć, że szkoła, która znajduje się w sąsiedztwie miejsca zamieszkania dziecka niepełnosprawnego, nie będzie w rzeczywistości dysponowała kadrą oraz warunkami, które są niezbędne dla prawidłowego przebiegu nauczania. Sporne jest natomiast to, czy wskazana przez organ placówka edukacyjna, która jest przy tym geograficznie bliższa miejsca zamieszkania dziecka niż wskazana przez skarżącą spełnia wymogi "najbliższej szkoły". Kwestia ta powinna być oceniana w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Przy czym w ocenie Sądu "szkołą najbliższą", o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. – jest szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka.

W orzeczeniu o potrzebnie kształcenia specjalnego W. G. z [...] maja 2016 r. zalecono objęcie małoletniej kształceniem specjalnym w szkole specjalnej oraz uznano za wskazaną objęcie dziecka: dodatkową pomocą w formie indywidualnych godzin rewalidacji, prowadzenie indywidualnej terapii psychopedagogicznej, logopedycznej, zapewnienie systematycznej rehabilitacji ruchowej, dostosowanie form i metod pracy do aktualnych potrzeb i możliwości dziecka, kierowanie jasnych i prostych komunikatów bezpośrednio do uczennicy oraz upewnianie się, że prawidłowo zrozumiała polecenie, rozwijanie percepcji i koordynacji wielozmysłowej, wzmacnianie motywacji i koncentracji uwagi, rozwijanie motoryki małej oraz sprawności manualnej i grafomotorycznej, pomoc w nawiązywaniu oraz podtrzymywaniu prawidłowych relacji rówieśniczych, wdrażanie podstawowych zasad funkcjonowania społecznego, łagodne i konsekwentne zachęcanie do dokończenia rozpoczętej czynności, wzmacnianie pozytywne poprzez dostrzeganie włożonego wysiłku. Nadto wskazano na konieczność zastosowania specjalnych metod kształcenia dostosowanych do jej aktualnych potrzeb i możliwości oraz naukę w mało licznym oddziale specjalnym.

Jest poza sporem, że SP nr [...] wchodząca w skład ZSS nr [...] w K. jest szkołą specjalną, a więc placówką, w której zgodnie z orzeczeniem zalecone jest kształcenie małoletniej. Z twierdzeń organu wynika, że wymieniona placówka szkolna dostosowana jest do realizacji potrzeb upośledzonej umysłowo z niepełnosprawnościami sprzężonymi W. G. oraz, że może zapewnić i zapewnia realizację wskazanych tego typu zaleceń zawartych w orzeczeniu, w tym może to uczynić w indywidualnym zakresie w stosunku do małoletniej. Organ wskazał przy tym na odpowiednie kwalifikacje kadry pedagogicznej oraz jej doświadczenie w pracy z dziećmi niepełnosprawnymi, w tym z niepełnosprawnością ruchową, a także na rodzaj prowadzonych w szkole specjalistycznych zajęć i terapii, w tym logopedycznej. Wskazał także na objęcie każdego ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego indywidualnym programem edukacyjno-terapeutycznym, w którym określa się zakres dostosowania wymagań edukacyjno-terapeutycznych do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych ucznia, metody i formy pracy, rodzaj prowadzonych zajęć zgodnych z zaleceniami orzeczenia. Podkreślił małą liczebność oddziałów specjalnych, do których małoletnia mogłaby uczęszczać, co też odpowiada zaleceniom zawartym w orzeczeniu.

Powyższe znajduje potwierdzenie w Statucie ZSS nr [...], a także w oświadczeniu Dyrektora tej placówki z 6 lutego 2017 r. wydanym na okoliczność potwierdzenia możliwości zapewnienia realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniej W. G. Wynika z niego, że placówka ta może zrealizować zalecenia wynikające z treści ww. orzeczenia, które realizuje także w innych podobnych przypadkach, poprzez objęcie dziecka indywidualnymi zajęciami rewalidacyjnymi, prowadzeniem indywidualnej terapii psychopedagogicznej, logopedycznej oraz rehabilitacji ruchowej, a także realizację pozostałych zaleceń. Zarówno organ, jak i Dyrektor ZSS nr [...] wskazują na objęcie każdego ucznia tej placówki indywidualnym programem edukacyjno-terapeutycznym, który w świetle ustawy o systemie oświaty (art. 71b pkt 1b) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1113) winien uwzględnić zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym w zakresie indywidualnych zajęć i terapii. Stąd zapewnienie o możliwości prowadzenia indywidualnych zajęć specjalistycznych nie stoi w sprzeczności ze statutem ZSS nr [...] regulującym te kwestie.

Za słuszne należy uznać twierdzenie organu, że nie można oczekiwać, jak tego chce skarżąca, żeby w ramach tego postępowania dokonano szczegółowej oceny indywidualnej sytuacji małoletniej, jej niezbędnych i medycznie uzasadnionych potrzeb ze względu na zakres i natężenie jej schorzenia w kontekście zaleceń wynikających z orzeczenia i ich realizacji przez szkołę. Trafnie bowiem wskazano, że skarżąca nie wniosła o zapewnienie i realizację kształcenia specjalnego dla małoletniej, zgodnie z art. 71b pkt 5 u.s.o., umieszczając dziecko w szkole niepublicznej, a tym samym należało uznać, że zrezygnowała z dokonania takiej indywidualnej oceny.

Natomiast w świetle regulacji wyżej wymienionego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 71b ust. 7 pkt 2 u.s.o. wielospecjalistycznej oceny poziomu funkcjonowania dziecka lub ucznia z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu następuje w opracowanym przez zespół indywidualnym programie edukacyjno-terapeutycznym.

Zatem, skoro możliwość realizacji zaleceń w sferze kształcenia specjalnego małoletniej W. G. zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zapewnia szkoła publiczna SP nr [...] w ZSS nr [...] w K. to odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu małoletniej do NSSP "A." nie narusza przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła U. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to mianowicie:

1. a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 - 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm., dalej jako p.u.s.a.), przez naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r. pod względem zgodności z prawem, polegające na zaniechaniu weryfikacji prawidłowości stanu faktycznego ustalonego przez organ, jak również braku kompletnego i wnikliwego rozpoznania zarzutu powołanego w skardze oraz ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego mających istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza wobec kwestionowania przez skarżącego możliwości realizacji zaleceń Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] maja 2016 r. wydanego dla W. G. w szkole publicznej wskazanej przez organ, z poprzestaniem Sądu I instancji wyłącznie na bezkrytycznej akceptacji ustaleń faktycznych organu oraz wykładni norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, podczas gdy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 - 2 p.u.s.a. nakazując sądom administracyjnym dokonanie kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obliguje sąd administracyjny nie tylko do kontroli zastosowanego prawa materialnego oraz jego wykładni, ale dotyczy badania zaskarżonej czynności w pełnym zakresie;
2. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nienależyty, polegający na powtórzeniu i bezkrytycznej akceptacji przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń faktycznych Prezydenta Miasta K., stanowiących w istocie arbitralne, bo niczym nieudowodnione twierdzenia o możliwości realizacji zaleceń stosownego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w szkole publicznej wskazanej przez organ, podczas gdy ocena w zakresie określenia jaka placówka stanowi dla niepełnosprawnej uczennicy najbliższą szkołę w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. nie jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu, a to zwłaszcza w kontekście zarzutów i twierdzeń zgłaszanych konsekwentnie przez skarżącą oraz braku wywiązania się organu z ciężaru dowodowego; ponadto naruszenie w/w przepisu postępowania należy odnieść również do braku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia,
3. c) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 - 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. (Dz.U., nr 120, poz. 526 ze zm.) przez ich niezastosowanie i w związku z tym nierozważanie słusznego interesu dziecka niepełnosprawnego, niezbędnego we wszystkich działaniach władz administracyjnych, polegającego na możliwie najlepszym zabezpieczeniu warunków, które umożliwią prawidłowe i zgodne ze stanem zdrowia dziecka kształcenie małoletniej W. G., co skutkowało bezzasadnym odrzuceniem skargi;
4. d) art. 146 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne nieuwzględnienie skargi i w konsekwencji odmowę stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r., w sytuacji niewykazania przez organ, że wskazana przez niego szkoła publiczna zapewnia realizację zaleceń, które są zawarte w orzeczeniu z [...] maja 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] (dalej jako: orzeczenie); a także naruszenie prawa materialnego, tj.:
5. e) art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, iż Sąd I instancji bez weryfikacji twierdzeń organu, zaakceptował stan faktyczny wadliwie zrekonstruowany przez Prezydenta Miasta K., co skutkowało błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie przesłanki uznania danej placówki za najbliższą szkołę w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., tj. szkoły zapewniającej pełną realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i jednocześnie położonej najbliżej geograficznie miejsca zamieszkania niepełnosprawnej uczennicy – spełnia szkoła publiczna wskazana przez organ, wobec czego nie istnieje obowiązek gminy polegający na zapewnieniu bezpłatnego transportu i opieki w czasie przejazdu W. G. z miejsca zamieszkania do NSSP "A.", podczas gdy Prezydent Miasta K. nie zdołał udowodnić, że we wskazanej szkole publicznej możliwa jest realizacja zaleceń orzeczenia, zwłaszcza w zakresie prowadzenia indywidualnej terapii psychopedagogicznej oraz indywidualnej terapii logopedycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018, poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
3. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ zarzuty odnoszące się do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania są uzasadniane ogólnikowo, żeby nie powiedzieć stereotypowo, bez wskazania dokumentów lub innych dowodów, z których można byłoby wywodzić zasadność podnoszonych twierdzeń. Wskazane wady skargi kasacyjnej, choć ograniczają zakres jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
4. 3. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu przed organem administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do usunięcia zaskarżonego aktu lub czynności z obrotu prawnego.
5. 4. Opisana wyżej sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bo wszystkie ustalenia Sądu I instancji znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Dlatego też wszystkie, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw.
6. 5. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co do zasady komentowany przepis obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zatem, dochodzi do naruszenia tego przepisu, jeżeli sąd administracyjny nie dostrzegł uchybienia, które co prawda nie zostało podniesione w skardze, ale miało miejsce w toku rozpoznawania sprawy przez organy administracji, czego sąd nie zauważył. Innymi słowy, przepis ten można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Natomiast przepis ten nie może zostać naruszony w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, a więc przez błędne ustalenia co do stanu faktycznego sprawy.
7. 6. Dodatkowo – w kwestii naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. – podnieść należy, że skarżąca kasacyjnie gołosłownie stawia zarzuty Sądowi I instancji, nie wskazując jednocześnie, ani podniesionych w skardze zarzutów, do których nie ustosunkował się Sąd I instancji, ani własnych dowodów, na podstawie których Sąd mógłby przynajmniej skonfrontować możliwości realizacji zaleceń u każdej ze stron sporu. Ograniczyła się ona wyłącznie do formułowania tez na poziomie wysokiego stopnia ogólności, w szczególności dotyczących proceduralnych powinności Sądu I instancji, w sposób ogólnikowy i odbiegający od istoty rzeczy.
8. 7. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.
9. 8. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne rzutujące na wynik sprawy oraz, że nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
10. 9. Wreszcie za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, iż Sąd I instancji bez weryfikacji twierdzeń organu, zaakceptował stan faktyczny sprawy niezgodny z prawdą. Trzeba podkreślić, że podstawą przyjętej przez Sąd oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – punktu odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła" – była treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] maja 2016 r. W orzeczeniu tym wyraźnie i jednoznacznie stwierdza się, że zalecane kształcenie specjalne powinno być realizowane w szkole specjalnej. Wskazana skarżącej kasacyjnie Szkoła Podstawowa Specjalna nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w K., bez wątpienia jest "szkołą najbliższą", w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., w tym spełniającą również element geograficznej bliskości w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. To właśnie skład orzekający Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej zalecił kształcenie specjalne w szkole specjalnej, i skoro ustalenia tego dokonali specjaliści w tej dziedzinie, to nie można mu odmówić zasadności bez przedstawienia właściwych kontrdowodów, a takich skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła. Zaś w kontekście konkretnych wskazań zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecenia te są w pełni realizowane przez ww. publiczną szkołę specjalną, co znalazło potwierdzenie zarówno w oświadczeniu dyrektora szkoły, jak i postanowieniach jej statutu.
11. 10. Skoro, omówione wyżej zarzuty okazały się bezzasadne, to z samej istoty rzeczy nie mogło dojść do naruszenia ani art. 1 p.u.s.a., ani art. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 - 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. Skoro w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta K. nie dopuścił się naruszenia prawa, to skargę U. K. należało oddalić.
12. 11. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.