Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014r., w sprawie o sygnaturze akt III SA/Kr 87/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] października 2013r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o przystosowywaniu do potrzeb osoby niepełnosprawnej lub o spełnieniu warunków bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowisku pracy, oddalił skargę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 10 maja 2013 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z. zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w K. z wnioskiem o wydanie opinii o przystosowaniu stanowiska pracy "reporter" do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na wyposażonym stanowisku lub o spełnieniu warunków bezpieczeństwa i higieny pracy.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Inspektor Pracy wyraził negatywną opinię o przystosowaniu do potrzeb osób niepełnosprawnych lub spełnieniu warunków bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowisku reporter, na którym jest zatrudniony J.S. W uzasadnienie rozstrzygnięcia organ podał, zakupiony samochód nie stanowi wyposażenia stanowiska zatrudnionej na tym stanowisku osoby niepełnosprawnej. Zatrudniony pracownik niepełnosprawny nie posiada prawa jazdy, nie może wykorzystywać samochodu jako środka transportu, a jedynie korzysta z tego pojazdu, w którym znajduje się sprzęt wykorzystywany przez reportera w czasie wykonywania swoich obowiązków. Zdaniem tego organu, skoro zakupiony samochód jest obsługiwany przez inną osobę, to stanowi on jedynie ułatwienie do wykonywania zadań reportera przez zatrudnioną osobę niepełnosprawną.
Na powyższe postanowienie zażalenie do organu odwoławczego wniósł P.S. wnosząc o jego uchylenie lub zmianę, poprzez wyrażenie pozytywnej opinii o spełnieniu warunków bezpieczeństwa i higieny pracy na utworzonym dla niepełnosprawnego stanowisku pracy. Stwierdził on, że samochód jest stanowiskiem pracy i to nie tylko kierowcy, gdyż w jego przestrzeni wykonywać pracę może zespół pracowników. Samochód służy nie tylko do przemieszczania się, ale z uwagi na miejsce wykonywania m.in. wywiadów, dokumentacji i łączenia ze studiem jest mobilną przestrzenią pracy, typową dla rozgłośni radiowych i stacji telewizyjnych. Brak jest przepisu, który określałby, że zakupiony samochód może stanowić stanowisko pracy jedynie dla kierowcy i zaznaczył, że zakupiony samochód został przystosowany do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na wyposażanym stanowisku pracy poprzez umieszczenie w tylnej przestrzeni pasażerskiej komputera przenośnego, zainstalowanie w przestrzeni bagażowej bezprzewodowego mikrofonu reporterskiego, podłączenie dodatkowego zasilania obsługiwanych urządzeń, posiada klimatyzację, samochód spełnia najwyższe standardy bezpieczeństwa i higieny pracy.
W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Okręgowy Inspektor Pracy w K. postanowieniem z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji wskazał, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności dotyczącym J.S., brak jest stwierdzenia konieczności zaopatrzenia go w środki pomocnicze oraz pomoce techniczne (np. w postaci samochodu), potrzeba taka nie wynika także z opinii Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia 16 października 2013 r. Zdaniem organu, zakupiony samochód może być stałym stanowiskiem pracy J.S., ale okoliczność ta nie uzasadnia wydania pozytywnej opinii w trybie art. 26e ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się P.S., który w skardze wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organy dokonały błędnej interpretacji art. 26e ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, albowiem uznały, że do wydania pozytywnej opinii konieczne jest stwierdzenie, że stanowisko pracy zostało przystosowane do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej oraz jednocześnie spełnienie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy na tym stanowisku. Państwowa Inspekcja Pracy powinna sprawdzić istnienie jednego z dwóch warunków ujętych w tym przepisie. Jeżeli zatrudnienie niepełnosprawnego nie wymagało dostosowania stanowiska pracy do jego potrzeb, to do wydania pozytywnej opinii, wystarczy sprawdzenie, czy stanowisko pracy spełnia warunki bezpieczeństwa i higieny pracy.
Zgodnie z zawartą umową ze Starostą Powiatu Tatrzańskiego, zadaniem Państwowej Inspekcji Pracy było sprawdzenie czy zakupiony przez skarżącego samochód osobowy - Toyota RAV4 – został przystosowany do potrzeb zatrudnionej osoby niepełnosprawnej, jeżeli stan zdrowia tej osoby tego wymagał lub czy stanowisko pracy w tym samochodzie spełnia warunki bezpieczeństwa i higieny pracy.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku oddalającym skargę stwierdził, że podstawę prawną wydanych postanowień stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.). Niespornym miedzy stronami jest to, że pracodawca P.S. kupił samochód osobowy Toyotę RAV4, i że w samochodzie tym możliwe jest wykonywanie pracy reportera, a niepełnosprawny J.S. zatrudniony został w tej firmie na stanowisku reportera.
Zdaniem Sądu urządzenie stanowiska pracy "reportera" na jakimkolwiek siedzeniu zakupionego samochodu przez wyposażenie pojazdu w urządzenia tego rodzaju jak komputer, urządzenia łączności, urządzenia rejestrujące i umożliwiające obróbkę materiału z przesłaniem drogą internetową do studia - nie powoduje uznania zakupu tych urządzeń za koszt możliwy do zwrotu na podstawie art. 26e ust. 5 omawianej ustawy, albowiem zakupione urządzenia mogą służyć w takim samym stopniu niepełnosprawnemu J.S., jak i osobie pełnosprawnej, która wykonywałaby zawód reportera.
Skoro zakup tych urządzeń i umieszczenie ich w samochodzie osobowym nie stanowi działania związanego z przystosowaniem stanowiska pracy "reportera" stosownie do potrzeb wynikających z jakiejkolwiek niepełnosprawności, nie można uznać, że zakup tych urządzeń i umieszczenie ich w samochodzie przyczynia się do zmniejszenia ograniczeń wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, to tym bardziej zakup samochodu osobowego nie wyczerpuje przesłanek z art. 26e ust. 5 cytowanej ustawy, choćby nawet pojazd ten posiadał dodatkowe wyposażenie fabryczne typu klimatyzacja, które poprawia komfort przebywania w nim każdej osobie, nie tylko niepełnosprawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.S., reprezentowany przez radcę prawnego.
Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Jeżeli zaś w ocenie NSA w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., z uwagi na występujące naruszenia prawa materialnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 26e ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu przez Sąd, że zakup samochodu osobowego i wyposażenie go w urządzenia tego rodzaju jak komputer, urządzenia łączności, urządzenia rejestrujące i umożliwiające obróbkę materiału z przesłaniem drogą internetową do studia, nie powoduje uznania zakupu tych urządzeń za koszt możliwy do zwrotu na podstawie art. 26 e ust. 5 ustawy, albowiem zakupione urządzenia mogą służyć w takim samym stopniu osobie niepełnosprawnej jak i osobie pełnosprawnej, która wykonywałaby zawód reportera, podczas gdy warunkiem zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy jest odpowiednio przystosowanie stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej lub spełnienie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, a nie stworzenie typowych urządzeń dla osób niepełnosprawnych, które odbiegają od wyposażenia stanowiska pracy dla osoby pełnosprawnej,
- - art. 26e ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię - a w szczególności błędną wykładnię spójnika "lub" przejawiającą się w uznaniu, że warunkiem zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy jest stwierdzenie przez organy PIP, że stanowisko pracy zostało przystosowane do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na wyposażanym stanowisku pracy oraz jednocześnie spełnienie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy na tym stanowisku, w sytuacji gdy stopień niepełnosprawności osoby mającej pracować na tym stanowisku nie wymaga specjalnych urządzeń i opinia organów PIP winna ograniczać się do zbadania czy stworzone stanowisko pracy spełnia warunki bhp,
- - naruszenie art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez błędną wykładnię pojęcia niepełnosprawności i badanie przez WSA czy stopień niepełnosprawności pracownika J.S. jest na tyle dotkliwy by uzasadniał zakup pojazdu osobowego, w sytuacji gdy przepis ten warunkuje możliwość ubiegania się o zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej skierowanej do pracy przez pup w sytuacji zatrudnienia przez pracodawcę osoby niepełnosprawnej przez okres 36 miesięcy bez względu na posiadany przez nią stopień niepełnosprawności.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wykroczenie poza granice skargi i oparcie rozstrzygnięcia wyroku na analizie zasadności refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy w powiązaniu ze stopniem niepełnosprawności zatrudnianego przez skarżącego pracownika, podczas gdy przedmiotem skargi była jedynie kontrola postanowień wydanych przez organy PIP,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wskutek pominięcia okoliczności, że zaskarżone postanowienia w sposób rażący naruszają słuszny interes skarżącego oraz podjęte zostały w okolicznościach podważających zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 s ierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść, w granicach określonych w skardze, do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób oczywisty wynika, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której została wniesiona skarga i nie może swoimi ocenami prawnymi wykraczać poza tę sprawę, czyli rozstrzygać sprawy innej (nowej), niż ta, która była lub powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i w której wniesiona została skarga. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, zatem przy ustaleniu tożsamości sprawy należy je badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, tożsamość przedmiotową należy rozumieć jako tożsamość treści tych praw lub obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej.
W rozpoznawanej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżone zostało postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] października 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie negatywnej opinii o przystosowaniu do potrzeb osoby niepełnosprawnej lub o spełnieniu warunków bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowisku pracy reportera, na którym zatrudniony jest J.S. Nic innego tylko właśnie ta sprawa została rozpoznana przez Sąd I instancji, który w najmniejszym stopniu nie wyszedł poza jej granice. W żadnym przypadku okolicznością przemawiającą za wykroczeniem poza granice sprawy przez Sąd nie może być dokonana interpretacja przepisu prawa materialnego, natomiast skarżący kasacyjnie zdaje się właśnie na tej podstawie wywodzić swoje twierdzenia o wykroczeniu poza granice sprawy. Odmienna od oczekiwanej przez stronę skarżącą interpretacja prawa materialnego nie może skutkować uznaniem za słuszny zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie posługuje się również stwierdzeniem o wyjściu przez Sąd I instancji poza granice skargi, przypomnieć należy, że z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, iż Sąd rozpoznając sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Odnosząc się do zarzutu określonego jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Skarżący kasacyjnie słusznie wywodzi, że organy powinny działać na podstawie przepisów prawa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w swoim wyroku potwierdził, że organy działały w ramach obowiązujących przepisów prawa, tak więc nie było podstaw do uchylenia orzeczeń administracyjnych. Raz jeszcze należy zwrócić uwagę na to, że nawet największe przekonanie osoby skarżącej co do słuszności jej żądań nie może być podstawą uwzględnienia tych żądań jeżeli nie mają one oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada zaufania obywateli do organów państwa nie są naruszone wówczas gdy żądanie strony postępowania nie jest uwzględnione z uwagi na jego bezpodstawność. Odmienny pogląd prowadziłby do błędnego wniosku, że każde nawet zupełnie pozbawione podstaw prawnych żądanie musi być uwzględnione, jeżeli tak uważa strona kierująca to żądanie.
Podobnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są pozbawione słuszności.
Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą obrazy art. 26e ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, należy się odnieść do nich jednocześnie, zwłaszcza, że zarzuty te przynajmniej się ze sobą zazębiają.
Sąd I instancji w sposób przejrzysty i zrozumiały zinterpretował treść art. 26e ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Treść tego przepisu mówi o opinii dotyczącej odpowiedniego przystosowania do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na wyposażonym stanowisku pracy lub o spełnieniu warunków bezpieczeństwa i higieny pracy na tym stanowisku.
Dlatego też stwierdzić należy, że z powoływanego wyżej przepisu ustawy wynika, iż do wydania pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy wymagane jest spełnienie jednego z dwóch warunków. Pierwszym jest poniesienie przez pracodawcę kosztów związanych z przystosowaniem (wyposażeniem) stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Drugą okolicznością jest zapewnienie bezpieczeństwa i higieny pracy również poprzez poniesienie stosownych kosztów. W obu tych przypadkach zatrudnienie osoby niepełnosprawnej musi wiązać się z poniesieniem dodatkowych kosztów, które nie zostałyby poniesione przez w przypadku zatrudnienia osoby pełnosprawnej.
Podzielenie argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, że wystarczające jest spełnienie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, niezależnie od tego kto na tym stanowisku pracy miałby pracować, czyniłoby opinię inspekcji pracy iluzoryczną i zbędną, bo przecież na każdym stanowisku pracy niezależnie od tego kto przy nim pracuje wymagane jest spełnienie warunków z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. W sprawie tej poza dyskusją pozostaje to, że zakupiony przez skarżącego kasacyjnie samochód został przystosowany do tego, żeby przy pomocy urządzeń w nim się znajdujących można było prowadzić relacje radiowe, innymi słowy wykonywać zawód dziennikarza. Jednak i samochód, i urządzenia w nim zamontowane są standardowe, nie zostały zamontowane w samochodzie z uwagi na potrzeby osoby niepełnosprawnej, dzięki którym może ona wykonywać zawód dziennikarza w sposób zgodny z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy.
Wszelkie rozważania dotyczące ewentualnych ułatwień w kierowaniu zakupionym samochodem są zbędne, ponieważ niepełnosprawny J.S. nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Natomiast urządzenia ułatwiające pracę dziennikarza, czy też zamontowana w samochodzie klimatyzacja są w równym stopniu przydatne osobie niepełnosprawnej, jak i pełnosprawnej i nie wynikają ze szczególnych potrzeb osoby niepełnosprawnej.
W rozpoznawanej sprawie niczego nie zmienia to, że skarżący zawarł wcześniej umowę ze Starostą Tatrzańskim, której skutkiem było zakupienie samochodu i wyposażenie go w sprzęt niezbędny dla pracy dziennikarza, bo warunkiem zwrotu kosztów jest pozytywna opinia Państwowej Inspekcji Pracy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.