Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 455/19, po rozpoznaniu skargi M. W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w pkt 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. [...] w W., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 9 października 2019 r. M. W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z dnia 25 października 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. [...] w W. stanowiącą działkę ewidencyjną [...] obręb [...].
Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podkreślając zasadność skargi i wskazała, że organ naruszył art. 35 K.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Jednocześnie podniosła, że na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta w dniu 27 listopada 2017 r., złożyła do Wojewody Mazowieckiego ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018r., nr [...] Wojewoda uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi nowy termin załatwienia sprawy, którego organ ten również nie dotrzymał. Ponadto wskazano że Prezydent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. i nie informował regularnie stron postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz o nowym terminie załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność – decyzji administracyjnej we wskazanej sprawie;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przed zakończeniem postępowania administracyjnego, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy został poddany ostatecznej analizie formalno – prawnej. Wskazano, że ze względu na pojawienie się wątpliwości, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja spadku wakującego po zmarłym w dniu 2 kwietnia 1943 r. K. A. – poprzedniku prawnym wnioskodawcy, wystąpiono do Biura Prawnego Urzędu m. st. Warszawy o rozważenie możliwości złożenia wniosku o zmianę postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi I Wydział Cywilny, z dnia 14 maja 1998 r., sygn. akt I Ns 382/98.
W związku z powyższym strona postępowania została powiadomiona o nowym terminie rozpoznania wniosku do dnia 30 września 2018 r. Ponadto organ wskazał, że z racji trwających czynności prawnych mających na celu złożenie wniosku o zmianę w/w postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 14 maja 1998 r., ponownie został wyznaczony nowy termin rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania do 30 czerwca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., w pkt 1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. [...] w W., stanowiącą działkę ewidencyjną [...] obręb [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 25 października 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. [...] w W. stanowiącą działkę ewidencyjną [...] obręb [...]. Sąd uznał, że skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany, to skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ był bowiem bezczynny w prowadzeniu niniejszego postępowania. Wobec tego – na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. – Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ nie rozpoznał bowiem do dnia wydawania niniejszego wyroku, wniosku z dnia 25 października 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, pomimo wniesienia przez skarżącą w dniu 27 listopada 2017 r. ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczenia przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] terminu załatwienia sprawy wynoszącego dwa miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia tj. do dnia [...] maja 2018 r.
Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ – poza dołączeniem do akt sprawy w dniu 16 października 2018 r. aktualizacji operatu szacunkowego, którym zaktualizowano wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości oraz wnioskiem z dnia 7 października 2019 r. skierowanym do Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi – Północ w Warszawie I Wydział Cywilny o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku – nie dokonał żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia przedmiotowej sprawy przed wniesieniem skargi z dnia 9 października 2019 r. na bezczynność organu w prowadzeniu niniejszego postępowania.
W ocenie Sądu taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, organ działał w sprawie opieszałe, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia.
Ponadto Sąd wskazał, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. i nie informował na bieżąco stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Prezydenta ma charakter rażący.
Sąd zaznaczył, że ustalając termin, w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, wziął pod uwagę realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienia przesłanek uprawniających do rozpoznania wniosku z dnia 25 października 2005 r. Te zaś nie zawsze pozostają w jego gestii. Z tego względu oceniono, że terminem, w jakim możliwe jest realne zakończenie postępowania – będzie termin dwóch miesięcy.
Sąd I instancji stwierdził, że mimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki, nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Sąd wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy.
W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, tj. pkt 3 wyroku (oddalającym skargę w pozostałej części).
Wniesiono o zmianę wyroku we wskazanej części i orzeczenie o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. Wskazano, że suma ta, obliczona o wskaźnik przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2019, ogłoszonego przez Prezesa GUS i wskazań przywołanych wyżej przepisów wynosi 24.590,85 zł. Jednocześnie kwestię oddalonego żądania wymierzenia organowi grzywny pozostawiono do uznania Sądowi II instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej części wyroku zarzucono naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie wobec treści wyroku w pkt 2 wyroku i stanu faktycznego sprawy, na skutek błędnej oceny co do braku okoliczności dla uwzględnienia żądania strony skarżącej zasądzenia na jej rzecz wskazanej w tym przepisie sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa już ponad 14 lat. Przez ten okres w Urzędzie Miasta Warszawy wykonywane były pewne czynności dla rozpatrzenia wniosku, m.in. uzyskano wycenę biegłego rzeczoznawcy co do wysokości odszkodowania, a nawet przygotowano w 2014 r. projekt decyzji. Wydanie jednak decyzji kończącej w tym postępowaniu nie nastąpiło. Zamiast tego, do skarżącej były kierowane wielokrotne informacje o przedłużeniu postępowania. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nawet uwzględnienie przez Wojewodę Mazowieckiego ponaglenia, poprzez wydanie postanowienia wyznaczającego Prezydentowi ścisły terminu do wydania decyzji, nie wpłynęło na zmianę stosunku organu do skarżącej. Wszelkie terminy nie zostały dotrzymane. Skarżąca podkreśliła, że po 14 latach, kiedy podjęła ona formalne kroki związane z bezczynnością i przewlekaniem rozpatrzenia wniosku, organ podjął kroki do zakwestionowania jej roszczenia, poprzez zarzut tzw. spadku wakującego.
Wskazano, że Prezydent m.st. Warszawy w październiku 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ z wnioskiem o zmianę postanowienia z 1997 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po K. A. Sprawa nie miała jeszcze terminu rozpoznania. Skarżąca wskazała, że gdyby wynik tej sprawy był taki, że spadek po K. A. zostałby uznany za spadek tzw. wakujący, to niweczyłoby to roszczenie skarżącej. Zdaniem skarżącej złożony w/w wniosek jest całkowicie bezzasadny. Uważa ona, iż postępowanie o zmianę postanowienia spadkowego, wszczęte wnioskiem Prezydenta, pozwala organowi na dalszą zwłokę w wydaniu decyzji administracyjnej i zmierza przy tym do uniknięcia konieczności wywiązania się przez Skarb Państwa (Prezydenta m. st. Warszawy) z ustawowego zobowiązania do zapłaty jej odszkodowania za grunt prywatny przejęty pod drogę. Zdaniem skarżącej, niezależnie jednak od przyszłego wyniku postępowania wznowionej sprawy spadkowej po K. A., organ wciąż jest zobowiązany do zakończenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji.
Zaskarżając wyrok w pkt. 3, odnośnie nie zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty rekompensaty/zadośćuczynienia, skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie z jej dokumentacji nie wynikają okoliczności, które mogłyby tłumaczyć przewlekłość postępowania. W tej sytuacji konkluzję Sądu I instancji, że nie ma w tym przypadku "szczególnej drastyczności" strona skarżąca przyjmuje jako nielogiczne i uwłaczające elementarnemu poczuciu sprawiedliwości.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, zrzeczono się rozprawy.
Pismem z dnia 30 czerwca 2020 r., pełnomocnik skarżącej poinformował, że orzeczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi –Północ, zapadłym w dniu 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II Ns 518/19 w sprawie nabycia spadku po K. A., oddalono wniosek Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy o zmianę postanowienia spadkowego z 1998 r. Wskazano, że Sąd Rejonowy uznał, iż w/w spadek nie był i nie jest tzw. spadkiem wakującym. Zaznaczono, że na dzień sporządzania w/w pisma, wyrok ten jeszcze nie jest prawomocny. Podano, że pismo to stanowi uzupełnienie skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy zawnioskował o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
Zarządzeniem z 17 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W odpowiedzi skarżąca kasacyjnie wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Dodatkowo wskazała, że organ nadal nie załatwił sprawy, nie rozpoznał jej wniosku. Za to postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie, które to postanowienie zostało uchylone postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2021 r. Dalej podano, że Prezydent m. st. Warszawy w piśmie z dnia 26 maja 2021 r. zawiadomił skarżącą o terminie załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r. Skarżąca załączyła w/w dokumenty. Następnie, nie dotrzymawszy wyznaczonego przez siebie terminu, organ pismem z dnia 17 marca 2022 r. zwrócił się do skarżącej o dołączenie do akt sprawy dokumentów, które mają wykazać, co już znajduje się w aktach i co zostało dostarczone organowi w ciągu 17 lat postępowania.
Pismem z dnia 29 marca 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wskazał, że w sytuacji braku możliwości uczestnictwa na rozprawie w sposób zdalny, pełnomocnik poinformuje o tym Sąd z należytym wyprzedzeniem i stawi się w Sądzie bezpośrednio. Pełnomocnik zaznaczył ponadto, że działania organu nie wskazują na celowe unikanie załatwienia sprawy, a jedynie na jej dogłębne przeanalizowanie i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, do czego organ jest zobowiązany przepisami K.p.a. Prezydent m.st. Warszawy pismem z dnia 29 marca 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, celem przedstawienia stanowiska strony. Wskazał, że od postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi – Północ II Wydział Cywilny z dnia 8 czerwca 2020 r., którym to w/w Sąd oddalił wniosek o zmianę stwierdzenia nabycia spadku, organ wniósł apelację.
Zarządzeniem z 1 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował pełnomocnika Prezydenta m.st. Warszawy radcę prawnego Bartosza Kubiaka, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
Poinformowano, że stan ten uniemożliwia przeprowadzenie rozpraw w dotychczasowej formie z osobistym i fizycznym udziałem stron w budynku sądu. Wobec tego zwrócono się do pełnomocnika, czy posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Dalej poinformowano o tym, z czym wiąże się wyrażenie zgody na uczestnictwo w rozprawie zdalnej, na jakiej platformie będzie ona rozpoznawana.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Prezydenta m. st. Warszawy wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z dnia 2 maja 2022 r. pełnomocnik organu oświadczył, że nie posiada możliwości technicznych do uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Tym samym wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wobec tego, zarządzeniem z 12 maja 2022 r., Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 r. w części dotyczącej pkt 3 tego wyroku, tj. w części orzekającej "oddala skargę w pozostałej części". Chodzi o nieuwzględnienie wniosku skarżącej i niezasądzenie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwestię bowiem oddalonego żądania o wymierzenie grzywny skarżąca kasacyjnie pozostawiła uznaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Suma pieniężna, o której mowa w powyższym przepisie, nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Jednakże ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Trzeba również zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego.
Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, to wówczas brzmienie przepisu wprost by obligowało sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiało taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Oznacza to, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Art. 35 §1- 3 K.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i określając terminy jej załatwienia. Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 K.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny, bądź, że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednak uznał, że pomimo tego kwalifikowanego charakteru zwłoki, nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Stanowisko to Sąd I instancji uzasadnił tym, że "dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje." Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Przypomnieć bowiem należy, że skarżąca wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną złożyła 25 października 2005 r. Do chwili obecnej wniosek nie został rozpoznany, a minie niedługo 17 lat od złożenia wniosku. Jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, drastyczny przypadek zwłoki organu. Trzeba mieć również na uwadze, że postanowieniem z dnia 9 marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy, uznał ponaglenie za uzasadnione, wyznaczając organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Po kilkunastu latach prowadzenia postępowania organ zakwestionował postanowienie spadkowe, dopatrując się tzw. spadku wakującego, czego – jak wynika z akt - nie potwierdził sąd cywilny (postanowienie nie jest prawomocne). Trudno się zatem dziwić skarżącej, że w skardze domagając się zasądzenia sumy pieniężnej wskazuje na krzywdę wywołaną uwikłaniem jej w trwające kilkanaście lat postępowanie.
Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji organ nie dołożył należytych starań, aby sprawę załatwić w ustawowych terminach, przewidzianych na jej zakończenie. Nawet, gdyby uznać sprawę za szczególnie skomplikowaną, to i tak dwumiesięczny termin do jej załatwienia, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., został wielokrotnie przekroczony. W przedmiotowej sprawie nie można także pominąć okoliczności, że Wojewoda Mazowiecki jako organ nadrzędny wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego jednak organ nie dotrzymał.
Wobec tego stwierdzić należy, że pomimo upływu wszystkich terminów do załatwienia sprawy, zarówno ustawowych, jak i tego wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Wobec tego zasadnym będzie twierdzenie, że zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, skarga nr 36813/97, wyrok z 29 marca 2006 r.).
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że chociaż ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała (a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej prawie – blisko 17 lat). Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.
W okolicznościach niniejszej sprawy uznać zatem należy, że niezasadnie Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej od organu, było nieadekwatne do jej stanu faktycznego. Pamiętać bowiem należy, że przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności działania organu administracji. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi bowiem nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania Z taką zaś sytuacją bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie charakter zaistniałej bezczynności uzasadnia zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wobec tego, uwzględniając okres blisko 17 lat, w jakim organ pozostaje w bezczynności, a także przyczyny tej bezczynności, jak i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj bezczynności (rażące naruszenie prawa).
Zatem, w okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, a zaskarżony wyrok w jego pkt 3 w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej podlega uchyleniu.
Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 149 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, o czym mowa w pkt 3 sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w zakresie dotyczącym żądania wymierzenia organowi grzywny. Po pierwsze Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniósł się do żądania skarżącej wymierzenia grzywny, zaś pełnomocnik skarżącej nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia kontrolę instancyjną, a po drugie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie (tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny).
Z tych względów na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 2 wyroku.