Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2749/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 66/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] listopada 2013 r., Nr [...], w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

P. J. pismem z [...] lutego 2010 r. zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] o wyjaśnienie, kiedy i na jakiej podstawie zmieniono użytek gruntowy w granicach działki ewidencyjnej nr [...], na arkuszu mapy [...], w obrębie [...], z gruntów ornych klasy VI (RVI) na zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp) oraz dlaczego nie został poinformowany o tej zmianie.

Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy wykazany sposób użytkowania przedmiotowego gruntu jest prawidłowy, w wyniku czego decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał dotychczasowy użytek gruntowy - zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp) w granicach działki ewidencyjnej nr [...], na arkuszu mapy [...], w obrębie [...], do czasu przedłożenia przez właściciela nieruchomości opracowania geodezyjnego i kartograficznego wykazującego aktualny sposób użytkowania gruntów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany w granicach przedmiotowej działki z użytku gruntowego zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp) na użytek tereny rekreacyjno - wypoczynkowe (Bz).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

P. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 601/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2012 r.. Sąd stwierdził, że pola powierzchni użytku gruntowego nie można utożsamiać z polem powierzchni działki na jakiej występuje, jak również nie można go ograniczać tylko do pola powierzchni zajmowanego na danej działce, o ile jest on kontynuowany na działce sąsiedniej.

Sąd zauważył, że orzekający w sprawie organ I instancji, pomimo samodzielnego ustalenia, iż na części działki nr [...] znajduje się ugór, względnie odłóg, a porośnięta drzewami jest jedynie cześć tej działki i uwidocznieniu tych ustaleń w uzasadnieniu decyzji, zaliczył całość powierzchni działki do jednej kategorii użytku gruntowego, nie uwzględniając zarówno zróżnicowanego sposobu zagospodarowania działki nr [...], jak i jej powiązań w zakresie faktycznego sposobu zagospodarowania z działkami sąsiednimi.

Sąd zobowiązał organ I instancji do poczynienia prawidłowych i kompletnych ustaleń faktycznych, w tym do przeprowadzenia odpowiednich i rzetelnych pomiarów co do aktualnego stanu działki nr [...] i ewentualnie działek sąsiednich, na których występować będzie kontynuacja użytków gruntowych istniejących na przedmiotowej działce, a następnie w oparciu o te ustalenia do wydania decyzji kończącej postępowanie. Wyjaśniono, że z obowiązujących przepisów wynika zasada utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, która uniemożliwia wprowadzanie do operatu ewidencyjnego zapisów dotyczących występujących na działce użytków gruntowych według stanu istniejącego na działce kilkanaście, czy kilkadziesiąt lat wcześniej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2013 r. zaktualizował operat ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego w granicach działki ewidencyjnej nr [...], na arkuszu mapy [...], w obrębie [...] w [...], poprzez wprowadzenie terenów rekreacyjno - wypoczynkowych (Bz) o powierzchni 0,0626 ha oraz gruntów ornych klasy VI (RVI) o powierzchni 0,0874 ha w miejsce zurbanizowanych terenów niezabudowanych (Bp), zgodnie z opracowaniem geodezyjnym i kartograficznym nr [...]. Kontury użytków przedstawione zostały na mapie uzupełniającej, której kopia stanowi załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że według mapy klasyfikacyjnej wsi [...], sporządzonej w latach 60-tych ubiegłego wieku oraz mapy ewidencji gruntów, przedmiotowa działka wykazana była jako grunty orne klasy VI (RVI). Natomiast na mapie ewidencyjnej sporządzonej w 1996 r. działka nr [...] oznaczona została jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp), a następnie, w roku 1997, jako zurbanizowane tereny niezabudowane na gruntach ornych klasy VI (Bp-RVI) na podstawie opracowania geodezyjnego i kartograficznego nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813 ze zm.), do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zaliczało się grunty niezabudowane, ale przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Zasięg tego użytku przyjmowało się z miejscowego planu zagospodarowania.

Obecnie zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W wyniku dostosowania danych ewidencyjnych do tego rozporządzenia, przedmiotową działkę wykazano w 2003 r. w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy VI (RVI).

W latach 2003 - 2004 dokonano transmisji danych ewidencyjnych do nowego systemu teleinformatycznego. W wyniku tej transmisji działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków została wykazana jako zurbanizowane tereny niezabudowane - (Bp), przy czym nie było żadnego dokumentu, który stanowiłby podstawę zmiany użytku.

Dalej organ wyjaśnił, że w ocenie strony postępowania przedmiotowa działka powinna zostać zakwalifikowana jako grunty orne klasy VI (RVI). Pomimo zobowiązania pełnomocnik P. J. nie przedłożył jednak dokumentów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ani informacji co do sposobu korzystania z działki nr [...].

Jak wskazał Prezydent Miasta [...], w dniu 18 kwietnia 2013 r. na przedmiotowej działce przeprowadzone zostały oględziny, które połączone zostały z czynnością biegłego - geodety, powołanego przez organ do dokonania ustaleń i pomiarów, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 19 września 2012 r.. Podczas oględzin ustalono, że wzdłuż ulicy [...] pas ziemi ok. 10 m jest obsadzony sadzonkami krzaków lub drzew. Na dzień obecny nie można stwierdzić gatunku nasadzonych roślin. Posadzono około 30 sadzonek. Od przeprowadzenia poprzednich oględzin gruntu [...] grudnia 2012 r. wycięto część drzew. Do tej pory w granicach działki nie rozpoczęto procesu inwestycyjnego.

Z pozyskanej od biegłego opinii nr [...], wykonanej dla działek nr [...] i [...] wynika, że część powierzchni działek porastają drzewa liściaste oraz iglaste o łącznej powierzchni 1905 m2. Teren ten nie wykazuje cech lasu (...) nie jest (...) zaliczany do terenów zadrzewionych oraz zakrzewionych ponieważ przekracza 1000 m2. Teren ten zaliczono jako rekreacyjno-wypoczynkowy, oznaczony symbolem Bz - uściślając teren zieleni nieurządzonej nie zaliczany do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Biegły stwierdził ponadto, że część powierzchni działek wskazuje na użytkowanie rolnicze - odłóg oraz nowe nasadzenia drzew, a także, iż na działkach sąsiednich nie ma kontynuacji użytków. Dodatkowo na załączniku graficznym biegły wskazał lokalizację zarówno istniejących już drzew, jak i nowych nasadzeń.

Organ wyjaśnił nadto, że w ramach opinii biegły - geodeta sporządził m.in.: sprawozdanie techniczne, szkic z pomiaru, mapę uzupełniającą, wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących m. in. działki nr [...]. W wykazie zmian danych ewidencyjnych biegły wykazał w granicach działki nr [...] użytki gruntowe:

1. - tereny rekreacyjno - wypoczynkowe (Bz) o powierzchni 0,0626 ha,
2. - grunty orne [R) o powierzchni 0,0874 ha.

Kontury użytków gruntowych zostały wkreślone kolorem czerwonym na mapę uzupełniającą - kopię mapy ewidencji gruntów i budynków. Opracowanie nr [...] zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2013 r.

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Wykazuje się w niej m.in. informacje o rodzajach użytków gruntowych oraz ich klasach gleboznawczych (art. 20 ust. 1 pkt 1). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisu § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 45 ust. 1 tego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się w oparciu o § 68 i załącznik nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Obecnie w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] wykazana jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). Zgodnie z pkt. 3 załącznika nr 6 do tego rodzaju użytków gruntowych zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej.

Strona wnosiła o wprowadzenie do operatu ewidencyjnego użytku gruntów ornych klasy VI (RVI), do których, zgodnie z pkt. 1 powołanego wyżej załącznika nr 6, zalicza się grunty:

1. a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty,
2. b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów,
3. c) ugory, odłogi.

Zdaniem organu wobec dokonanych w toku postępowania ustaleń niemożliwym jest dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zgodzie z żądaniem P. J. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie danych nieaktualnych.

Zdaniem organu zgromadzone w sprawie dowody, a zwłaszcza opisana wyżej opinia biegłego geodety potwierdziły, że aktualne zagospodarowanie działki nr [...] uniemożliwia prowadzenie w znacznej jej części gospodarki rolniczej. Dokładne pomiary co do przebiegu konturu użytków gruntowych wykazały, że w granicach działki nr [...] występują aktualnie następujące użytki:

1. - tereny rekreacyjno - wypoczynkowe (Bz) o powierzchni 0,0626 ha,
2. - grunty orne(R) o powierzchni 0,0874 ha.

Odwołane od powyższej decyzji wniósł P. J. zarzucając, że organ nie dokonał oceny dowodu z opinii biegłego geodety. W rzeczywistości, zdaniem strony, opinia zawiera rozstrzygniecie sprawy. Z decyzji nie wynika też jaka jest definicja gruntu rekreacyjno-wypoczynkowego oraz czy należycie zbadano, czy grunt skarżącego w części rzeczywiście jest gruntem ornym a nie np. ugorem lub odłogiem. Zdaniem strony w przedmiotowym przypadku trudno uznać, że na działce nr [...] mogą znajdować się treny wypoczynkowo-rekreacyjne. Uciążliwe sąsiedztwo pozbawia tę nieruchomość takiego waloru.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że z treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9, 67 68 i złącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, iż na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować grunty zaliczone do różnych użytków gruntowych oraz, że określony użytek gruntowy może swoim zasięgiem obejmować tereny położone w granicach więcej niż jednej działki ewidencyjnej.

Dalej organ przytoczył ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji oraz omówił wnioski zawarte w opinii biegłego geodety, z której wynika, iż na przedmiotowej działce nr [...] znajdują się następujące użytki gruntowe:

1. - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) o powierzchni 0.0626 ha,
2. - grunty orne (R) o powierzchni 0.0874 ha.

Wyjaśniono, że do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, zgodnie z ust. 3 pkt 5 Załącznika nr 6 rozporządzenia, zalicza się nie zajęte pod budynki:

1. a) tereny ośrodków wypoczynkowych, tereny zabaw dziecięcych, plaże, urządzone parki, skwery, zieleńce (poza pasami ulic),
2. b) tereny o charakterze zabytkowym: ruiny zamków, grodziska, kurhany, pomniki przyrody itp.,
3. c) tereny sportowe: stadiony, boiska sportowe, skocznie narciarskie, tory saneczkowe, strzelnice sportowe, kąpieliska itp.,
4. d) tereny spełniające funkcje rozrywkowe: lunaparki, wesołe miasteczka itp.,
5. e) ogrody zoologiczne i botaniczne,
6. f) tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych.

Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] zwrócił uwagę, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych prawnych władających tymi gruntami. Zgodnie z § 44 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia starosta zobowiązany jest do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, przy czym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu (§ 46 ust. 1 tego rozporządzenia). Z powyższych regulacji wyprowadzić można zasadę utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, która to zasada uniemożliwia wprowadzanie do operatu ewidencyjnego zapisów dotyczących występujących na działce użytków gruntowych nie według aktualnego stanu terenu, lecz według stanu użytku gruntowego istniejącego na działce kilkanaście czy kilkadziesiąt lat wcześniej.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie na działce nr [...] użytku grunty orne (R)J Wprowadzenie do ewidencji gruntów użytku gruntowego obrazującego stan sprzed kilkunastu lat pozostawałby w sprzeczności z rzeczywistym charakterem aktualnego użytku gruntowego na tym obszarze, stwierdzonym w wyniku oględzin, które zgodnie z § 35 rozporządzenia są źródłem danych ewidencyjnych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. J. reprezentowany przez r. pr. J. K. podnosząc, że organ nie dokonał oceny opinii biegłego geodety, na którą się powołał w swoim rozstrzygnięciu. Organ w ogóle nie odniósł się do tego, jaką metodologię pomiaru przyjął biegły, czy poszczególne etapy jego działania były prawidłowe, a w konsekwencji nie wyjaśnił dlaczego akceptuje w pełnym zakresie ten dowód. Zdaniem strony opinia ta zawiera wiele błędów, które powielił organ.

Zdaniem skarżącego biegły źle określił granice użytków określonych klasą R i Bz. Od strony ul. [...] pas wolny od samosiejek jest znacznie szerszy niż ustalił to organ. W konsekwencji obszar nieporośnięty drzewami jest znacznie większy niż wynika to z ustaleń organu.

Skarżący stwierdził, że geodeta zmieniając klasyfikację gruntu na tereny rekreacyjno - wypoczynkowe (Bz) tego nie uzasadnił, a organ bez należytej weryfikacji przyjął te ustalenia. Przedmiotowe działki są systematycznie porządkowane, a ich właściciel podejmuje wszelkie możliwe działania mające na celu przywrócenie ich do stanu pierwotnego. Do chwili obecnej nie został rozpatrzony wniosek o wydanie zgody wycinkę drzew. Na powierzchni 2119 m2, czyli 71 % powierzchni działek znajduje się zaledwie siedem samosiejek rosnących w drzewostanie rozproszonym.

Według strony do czasu wydania ostatecznej decyzji w kwestii wydania zezwolenia na usunięcie drzew ma żadnej możliwości podjęcia prac mających na celu przywrócenie działki do stanu pierwotnego, a więc do stanu umożliwiającego rolnicze wykorzystanie na całej powierzchni. Tymczasem niektóre drzewa nie są w najlepszej kondycji. Tworzenie w takim miejscu terenu rekreacyjnego jest co najmniej nieodpowiedzialne.

Podniesiono także, że do ustalenia klasyfikacji działki organ używa bardzo ogólnego określenia. W całej okolicy trwa ten sam proces tzw. sukcesji wtórnej czyli zarastania odłogów rosnącym tam przedtem lasem. Trudno nazwać takie tereny nieurządzonymi, a przecież ten przymiotnik odgrywa istotną rolę w procesie klasyfikacji.

Ponadto kwalifikacja działki jaką przyjmuje skarżony organ jest o tyle chybiona, że co do spornych działek wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, które powinny dowodzić, że grunty skarżącego nie są ani terenami rekreacyjnymi ani rolnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przystępując do rozpoznania sprawy przywołał treść art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 601/12, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2012 r..

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny poczynić prawidłowe i kompletne ustalenia faktyczne, w tym spowodować przeprowadzenie odpowiednich i rzetelnych pomiarów co do aktualnego stanu działki nr [...] i ewentualnie działek sąsiednich na których występować będzie kontynuacja użytków gruntowych istniejących na przedmiotowej działce, a następnie w oparciu o te ustalenia wydać decyzję kończącą postępowanie. Bez przeprowadzenia odpowiednich pomiarów i ustaleń co do aktualnego stanu zagospodarowania działki brak jest możliwości dokonania prawidłowego zaliczenia wchodzących w jej skład gruntów do poszczególnych kategorii użytków gruntowych, co wynika chociażby z faktu, że kryterium różnicującym użytek określony jako grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz, od terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, oznaczonych symbolem Bz jest pole powierzchni użytku gruntowego.

Zgodnie bowiem z Załącznikiem nr 6 do rozporządzenia gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,1 ha, a terenami rekreacyjno - wypoczynkowymi tereny zieleni nieurządzonej nie zaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych.

W ocenie Sądu I instancji rozpatrującego skargę organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 września 2012 r., a jego rozstrzygnięcie utrzymane w mocy w przez organ II instancji znajduje uzasadnienie w stanie prawnym obowiązującym w dniu jego wydania, jak też jest zgodne z ustalonym stanem faktycznym.

Zauważył Sąd I instancji, że stosując się do wytycznych wydanego wyroku organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, w ramach którego przeprowadził m.in. ponowne oględziny przedmiotowej działki nr [...] (w dniu [...] kwietnia 2013 r.), w trakcie których powołany przez organ biegły geodeta dokonał pomiaru użytków istniejących na tej działce oraz na sąsiedniej działce nr [...]. Ponadto do akt sprawy dołączono kopię zgłoszenia dokonanej przez tego biegłego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] kwietnia 2013 r. z wykazem zmian i z wyjaśnieniami geodety dotyczących tych działek oraz opinią biegłego – podpisane przez R. K. i geodetę M. C. (upr. Nr [...]). Z dokumentów tych wynika, że część przedmiotowej działki (pow. 0,0874 ha) wskazuje na użytkowanie rolnicze – odłóg oraz nowe nasadzenia drzew owocowych natomiast resztę działki porastają drzewa iglaste i liściaste o łącznej powierzchni 0,0626 ha.

Z dokumentów tych wynika także, że obszar zarośnięty drzewami iglastymi i liściastymi występuje również na sąsiedniej działce nr [...] i nie wykracza poza te dwie działki. Łącznie na obu działkach powierzchnia terenu zarośniętego drzewami wynosi 1905 m2 (0,1902 ha). Na działkach sąsiadujących z działkami nr [...] i [...] nie stwierdzono kontynuacji użytków, dopiero na oddalonych działkach nr [...] przy ul. [...] występują użytki rolne.

Zdaniem Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności pomiary dokonane przez biegłego geodetę M. C. oraz sporządzona przez niego i R. K. opinia, pozwalały organom na wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy uzasadniły w sposób wystarczający (zwłaszcza organ I instancji), dlaczego uznały, że opracowanie przygotowane przez biegłego geodetę zasługuje w całości na uwzględnienie. Podkreślił Sąd I instancji, że biegły geodeta legitymujący się stosownymi uprawnieniami posiada wiedzę specjalistyczną, umożliwiającą mu dokładne dokonanie pomiaru występujących na danym terenie użytków.

W szczególności uznał Sąd I instancji, że Prezydent Miasta [...], opierając się na zgromadzonych dokumentach prawidłowo uznał, iż część przedmiotowej działki stanowią użytki gruntowe oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem Bz – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie bowiem z treścią § 68 i Załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu na dzień wydania decyzji organów obu instancji) przez tereny rekreacyjno-wypoczynkowe rozumie się tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych.

Niewątpliwie porośniętego drzewami iglastymi i liściastymi fragmentu działki [...] nie można zakwalifikować jako grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Łączna powierzchnia tak zagospodarowanego terenu na sąsiadujących z sobą bezpośrednio działkach nr [...] i [...] wynosi bowiem więcej niż 0,1 ha. Z ustaleń organu, w tym z oświadczenia strony, wynika także, że teren ten nie stanowi także lasu w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

W tej sytuacji użytek ten na dzień wydania decyzji mógł być zakwalifikowany jedynie jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) niezależnie od planów, jakie posiada wobec niego właściciel tego użytku.

Podkreślono, że zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 19 września 2012 r. organ I instancji umożliwił stronie udział w czynnościach dowodowych – zawiadomił stronę o oględzinach działki [...] i [...], a także umożliwił jej zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z ustaleniami poczynionymi przez geodetę. Strona nie skorzystała z tej możliwości, jak też nie skorzystała z możliwości przedłożenia innych dowodów (patrz - protokół przesłuchania strony i jej pełnomocnika z [...] lutego 2013 r.).

Dopiero na etapie skargi do Sądu strona podjęła próbę podważenia ustaleń dokonanych przez biegłego geodetę przedkładając własne obliczenia powierzchni użytków występujących na przedmiotowej działce.

Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne sądy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. II FSK 230/05, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny – jak to wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. – orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 P.p.s.a, może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. OSK 1216/04, dostępny jw.). Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 308/13 dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W konsekwencji wystarczy stwierdzić, że złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zdjęcia i wyliczenia strony nie mogły zostać oceniony przez Sąd I instancji w ramach dowodu uzupełniającego. W sprawie nie zachodzą istotne wątpliwości, które uniemożliwiałyby orzekającemu Sądowi I instancji przeprowadzenie kontroli działania organów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia powierzchni stwierdzonych na działce [...] użytków. Stąd też zdjęcia i wyliczenia przedłożone przez stronę nie mogły zostać ocenione przez ten Sąd.

Wobec treści skargi powtórzono stanowisko wyrażone w przytaczanym wyroku Sądu z dnia 19 września 2012 r. że nie ma istotnego znaczenia dla sprawy uzyskanie przez P. J. decyzji ostatecznej o zezwoleniu na wycinkę określonych drzew na przedmiotowej działce, czy też ubieganie się przez skarżącego o uzyskanie zezwolenia na wycinkę kolejnych drzew. Nawet ewentualne uzyskanie wskazanych powyżej orzeczeń administracyjnych nie rodzi bowiem po stronie P. J. obowiązku wycięcia objętych nimi drzew i krzewów i co za tym idzie bezpośrednio nie wpływa na rodzaj użytku gruntowego faktycznie istniejącego na działce. Dopiero fizyczne usunięcie konkretnych drzew i krzewów z terenu działki skarżącego może mieć wpływ na ustalenie, jaki rodzaj lub rodzaje użytków gruntowych występują aktualnie na stanowiącej przedmiot postępowania działce. To samo dotyczy uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Dopiero rozpoczęcie inwestycji może mieć wpływ na ustalenie jaki rodzaj lub rodzaje użytków gruntowych występują na tym terenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J. zarzucając naruszenie prawa procesowego, które zważyło na wyniku postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak pełnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 § 1 i art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokonanie oceny, że wykorzystana w sprawie opinia biegłego była prawidłowa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zarzucana wadliwość uniemożliwia prawidłową ocenę zastosowania norm prawa materialnego. WSA w Poznaniu wadliwie podchodzi do kwestii oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a dokładnie opinii biegłego oraz wadliwie konstruuje uzasadnienie wyroku, bo nie opisuje wystarczająco motywów podjętego rozstrzygnięcia w sprawie.

Jeśli chodzi o biegłego to zdaniem skarżącego nie można tak jak Sąd I instancji zakładać, że opinia biegłego jest prawidłowa i de facto niewzruszalna, bo ewentualne zastrzeżenia można zgłosić wcześniej. Niezależnie czy zastrzeżenia wcześniej się pojawiły sąd ocenia prawidłowość oceny dowodów przez organy i jeżeli są w tym zakresie braki to reaguje na to wytykając błędy. Wcześniej organ, a za nim Sąd I instancji, przyjęli wnioski biegłego bez jakiejkolwiek krytycznego odniesienia się do nich. Nigdzie nie ma informacji jaką metodologię pomiaru przyjął biegły, czy poszczególne etapy jego działania były prawidłowe. Bez wyjaśnienia tego nie można twierdzić, że prace biegłego są prawidłowe i można na nich oprzeć się wydając zaskarżane rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie powołał znajdującą, w jego przekonaniu, zastosowanie WSA w Poznaniu, z 13 kwietnia 2011 r., II SA/Po 47/11, (LEX nr 1097032).

Drugi zarzut dotyczy niewłaściwego oddania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów podjętego rozstrzygnięcia. Sąd na podstawie art. 141 P.p.s.a. winien podać w sposób czytelny podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pomimo jednak zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji rozprawia się z nimi w sposób dość lakoniczny i skrótowy. Sąd ten odgórnie stwierdza, że działania organów w sprawie były prawidłowe, bez wskazania dokładnie dlaczego tak jest. Takie sformułowanie uzasadnienia nie pozwala na dokładne zapoznanie się z przesłankami podjętego rozstrzygnięcia i ewentualne ich kwestionowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa procesowego. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności uznanie, że wykorzystana w sprawie opinia biegłego była prawidłowa.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższe zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Bezzasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 P.p.s.a.(por wyrok NSA z 15.2.2008 r., II OSK 24/07, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 P.p.s.a. wyjaśnił w wyczerpujący sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze.

W przekonaniu składu orzekającego NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można także Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. art. 77, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz kwestii, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przesłanek zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy stosownej normy prawa materialnego. Prawidłowo Sąd ten stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 84 § 1 k.p.a., ponieważ w związku z ustaleniem, że dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebne są wiadomości specjalne, doszło do powołania biegłego.

Należy stwierdzić, że dokonanym ustaleniom faktycznym i rozważaniom prawnym Sąd ten dał wyraz w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, spełniając w sposób wyczerpujący wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia tego wynika, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA w odniósł się do zawartego w skardze zarzutu niewyjaśnienia kwestii oceny dokonanych na zlecenie organu pomiarów dokonanych przez biegłego geodetę M. C. oraz sporządzonej przez niego i R. K. opinii, stwierdzając, że pozwalały one organom na wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych prawnych władających tymi gruntami. Zgodnie z § 44 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia starosta zobowiązany jest do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, przy czym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu (§ 46 ust. 1 tego rozporządzenia).

W związku z powyższym wszelkie zmiany stanu przedmiotowej działki, które nastąpiły po dacie orzekania przez organ II instancji i na które powołano się w skardze kasacyjnej, nie maja wpływu na ocenę wyroku Sądu I instancji, jednakże mogą stanowić podstawę nowego wniosku o uaktualnienie zapisów ewidencji.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.