Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 599/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.W. i B.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 1974 r.), sprostowanej postanowieniem Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa na wniosek J. i J. małż. W. gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,33 ha, położonego we wsi [...].
Z.W. i B.S. (spadkobiercy J. i J. małż. W.; dalej skarżący) wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2016 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że podstawę prawną badanej decyzji z [...] grudnia 1974 r. stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118, dalej upgr); przytoczył treść tego przepisu i warunki jego zastosowania. Z akt sprawy wynika, że pismem bez daty, zatytułowanym "oświadczenie", ale podpisanym po dniu [...] września 1974 r., J.W. i jego żona J.W. oświadczyli, że wyrażają zgodę na przekazanie ich gospodarstwa rolnego za emeryturę, zatem została spełniona pierwsza przesłanka wymagana ww. przepisem. Z odpisu księgi wieczystej [...] Tom [...] nr [...] wynika, że właścicielem opisanego wyżej gospodarstwa był J.W. W dniu wydania decyzji z [...] grudnia 1974 r. J.W. ukończył 63 lata. Z orzeczenia z [...] kwietnia 1974 r. nr [...] Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w [...] wynika, że J.W. został zaliczony do II grupy inwalidów.
Spełniał on warunek zaliczenia do jednej z grup inwalidów. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że spełnione były wszystkie przesłanki ustawowe do przejęcia ww. gospodarstwa rolnego w zamian za rentę.
Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że J.W. już w pierwszym złożonym przez siebie wniosku (tj. wniosku z [...] lutego 1974 r.) stwierdził, że jego dzieci nie chcą pracować w gospodarstwie, ponieważ założyły już własne rodziny i pracują w przedsiębiorstwach poza rolnictwem. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania nadzorczego wynika, że Z.W. i B.S. na dzień [...] grudnia 1974 r. nie mieszkali we wsi [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 2 upgr, zgoda zstępnych nie była wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła ich utrzymania. Skoro w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1974 r., zstępni J. i J. W., ani nie pracowali w gospodarstwie rodziców, ani też nie mieszkali z nimi - to nie była wymagana ich zgoda na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa. Nie została naruszona zasada ekwiwalentności świadczeń, bowiem wysokość świadczenia ustalana była w oparciu o przepisy ściśle określone w art. 13 upgr. Z tych względów Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie decyzji z [...] grudnia 1974 r. z obrotu prawnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z.W. i B.S., wnosząc o uchylenie decyzji z [...] lutego 2016 r., zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, 70 i art. 71 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 1974 r. w zw. z art. 1, 4 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przez niezgodne z ww. przepisami przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1974 r., sprostowana "decyzją" [winno obyć "postanowieniem"] Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1975 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że po przeanalizowaniu skargi uznał, że nie ma podstaw do zmiany zajętego stanowiska, przedstawionego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa). W tym trybie organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione uprzednio przez organ nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (normą prawną), a rozstrzygnięciem objętym decyzją.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. W postępowaniu nadzorczym ocenia się kwestionowane decyzje według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu ich wydania. Prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność dokonanych pierwotnie ustaleń jest wyłączone. Gdyby było możliwe przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego, nie byłoby różnicy pomiędzy postępowaniem nadzorczym, a postępowaniem w trybie zwykłym (odwoławczym) i doszłoby do traktowaniu trybu nadzorczego jako "trzeciej instancji" rozpatrującej sprawę co do istoty.
W realiach niniejszej sprawy, zarzuty podnoszone przez skarżących dotyczące wadliwej oceny materiału dowodowego nie podważyły prawidłowości dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych.
Kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Naczelnika Gminy [...] wskazuje jako podstawę prawną art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 ust. 1 uprg państwo na wniosek rolnika przejmie na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto:
- 1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo
- 2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.
Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji właściciel wnioskujący o przekazywanie gospodarstwa rolnego J.W. został zaliczony do II grupy inwalidzkiej i uznany za trwale niezdolnego do pracy (orzeczenie z 9 kwietnia 1974 r.), a przejęte gospodarstwo przekraczało normę obszarową (2 ha). Bez wątpienia spełnione zostały zatem przesłanki określone w tym przepisie.
Akta sprawy nie potwierdzają, by w dacie [...] grudnia 1974 r. zamiarem J. i J. W. było przekazanie nieruchomości skarżącym oraz że skarżący na tym gruncie, jako zstępni rolnika, gospodarowali. Z wniosku z [...] lutego 1974 r. wynika, że J. i J. W. mają dwoje dzieci, którzy pracują w przedsiębiorstwach państwowych i nie chcą pracować na ziemi. Tę okoliczność potwierdzają również: pismo Urzędu Gminy [...] z [...] czerwca 2015 r.; pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2015 r. Z oświadczenia pełnomocnika stron z 22 czerwca 2015 r. wynika, że B.S. w dniu [...] grudnia "2015" [winno być "1974"] r. nie pracowała i mieszkała w [...], a Z.W. mieszkał w [...] i pracował w [...] Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego.
Wobec tego nie można było uznać, że do przejęcia na własność Państwa nieruchomości o pow. 8,33 ha na podstawie decyzji z 1974 r. była wymagana zgoda skarżących i w związku z tym miał zastosowanie art. 4 upgr, mówiący o konieczności wyrażenia zgody przez zstępnych pracujących w przekazywanym gospodarstwie.
Sąd I instancji uznał zarzut niezachowania ekwiwalentności świadczenia w postaci renty za bezzasadny.
W niniejszej sprawie J. i J. małżonkom W. przyznano rentę w wysokości 1219 zł, na co wskazuje pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z [...] grudnia 1974 r. Przyznanie świadczenia rentowego właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ww. ustawy następowało w odrębnych decyzjach, zatem ich postanowienia lub brak wydania mogły być osobno skarżone. Były właściciel nie podejmował żadnych kroków celem podważenia wydanych decyzji, nie wniósł żadnego środka odwoławczego; nie kwestionował ich w trybach nadzwyczajnych do swojej śmierci. Zrobili to dopiero następcy prawni - skarżący, występując o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
W postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2016 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2015 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1974 r., nie naruszają prawa.
Skargę kasacyjną wywiedli Z.W. i B.S., reprezentowani przez r. pr. B.R., który zaskarżył wyrok I SA/Wa 599/16 w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, 70 i art. 71 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 1974 r. w zw. z art. 1, 4 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przez niezgodne z ww. przepisami przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1974 r., sprostowana "decyzją" [winno obyć "postanowieniem"] Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1975 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, gdyż organ nie zbadał, czy rolnik ma zstępnych, czy pracują oni w gospodarstwie rolnym, a jeżeli tak, to czy wyrażają zgodę na przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa za rentę, a które umożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie, na podstawie art. 203 § 1 ppsa kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, 70 i art. 71 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 1974 r. w zw. z art. 1, 4 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, okazał się niezasadny.
Zarzut ten skonstruowany został niestarannie. Nie ulega wątpliwości, że jedynie wskazane jako wzorce kontroli art. 6, 70 i art. 71 § 1 kpa winny być w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 1974 r. (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168; zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156; z 1963 nr 29, poz. 172; 1973 nr 47, poz. 276, dalej kpa w dawnym brzmieniu), bowiem w tym brzmieniu obowiązywał Kodeks postępowania administracyjnego w dniu podjęcia decyzji ([...] grudnia 1974 r.) kontrolowanej w trybie nadzoru. Z kolei zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 dotyczy wskazanych wzorców kontroli w brzmieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2016 r., poz. 23, który wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2016 r.), bo w tym brzmieniu stosował je organ nadzoru. Ta niestaranność nie uniemożliwiła rozpoznania zarzutu (uchwała I OPS 10/09).
Art. 6 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1974 r. stanowił zasadę pogłębiania zaufania (odpowiadając normatywnie w istocie treści art. 8 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Art. 70 kpa w dawnym brzmieniu odpowiada normatywnie w istocie treści art. 75 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (różniącym się w istocie od dawnego brzmienia dodaniem słów "oraz oględziny"). Art. 71 § 1 kpa w dawnym brzmieniu (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 152-163) odpowiada normatywnie w istocie treści art. 77 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
We współczesnej doktrynie trafnie wskazuje się, że nakazane czynności procesowe organów administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego można podzielić na: a) czynności procesowe ustalenia stanu faktycznego, których podjęcie ustanowione jest expressis verbis w przepisach prawa procesowego, co pozbawia organ oceny zasadności ich podjęcia; b) czynności procesowe ustalenia stanu faktycznego, których podjęcie wyznaczają indywidualne potrzeby rozpoznania sprawy będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym ustaleniem stanu faktycznego rządzi zasada prawdy obiektywnej. W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ten nakaz prawny podjęcia wszelkich niezbędnych czynności procesowych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w regulacji prawnej procesowego prawa administracyjnego pozostawia organowi orzekającemu dokonanie szczegółowej oceny rodzaju i zakresu podjęcia owych czynności.
Dla gradacji naruszenia należy stąd wyprowadzić ogólne założenie o wyłączeniu z kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa tego zakresu regulacji, tym samym wykluczającego zastosowanie sankcji nieważności. Naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, nie może zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 52).
Trafnie Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, w której Naczelnik dysponował wnioskiem J.W. z [...] lutego 1974 r., w którym wnioskodawca wprost wskazał, że jego dwoje dzieci "które są już żonaci i pracują w przedsiębiorstwach Państwowych i nie chcą pracować na ziemi" (k. 1 akt nr [...]), stanowiło wystarczający dowód tego, że praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania zstępnych małżonków J. i J. W. i że owi zstępni nie gospodarowali na nieruchomości, stanowiącej przedmiotowe gospodarstwo rolne (art. 4 ust. 1 i 2 upgr). Przy braku dowodów przeciwnych, Naczelnik nie miał obowiązku poszukiwania innych dowodów, dla ustalenia tych przesłanek. Także w postępowaniu nieważnościowym skarżący nie przedstawili dowodów, które prowadziłyby do ustalania, że zstępni J. i J. W. przed [...] grudnia 1974 r. gospodarowali na nieruchomości ani by praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania któregokolwiek ze skarżących.
Żaden z dowodów przeprowadzonych przez organ nadzoru, dla ustalenia przesłanek nieważności, nie wskazuje, by w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 1974 r., doszło do naruszeń zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 6 kpa w dawnym brzmieniu; E. Iserzon – op. cit., s. 53-55), które mogłyby zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6). Autor skargi kasacyjnej skonstruował 1 (pierwszy) zarzut z naruszeniem powyższego wymogu, bowiem zarzut naruszenia art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 9 upgr mógł być podniesiony wyłącznie w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa), gdy natomiast zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 [kpa w brzmieniu Dz. U. z 2016 r., poz. 23] w zw. z art. 6, 70 i art. 71 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 1974 r., mógł być podniesiony jedynie w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej. Zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego (art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 9 upgr w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ramach tego zarzutu norm dopełnienia ani w żaden sposób tego zarzutu nie uzasadnił. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawiera normę wynikową. Skoro w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi.
O sprostowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.