Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1672/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę K. T. na decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie ustalenia równowartości części kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: K. T. w okresie od 17 sierpnia 1998r. do 4 sierpnia 2003r. był słuchaczem studiów magisterskich w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie. W dniu 28 lutego 2007r. na skutek dokonanego wypowiedzenia zawodowej służby wojskowej, został zwolniony i przeniesiony do rezerwy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Komendant Oddziału Specjalnego Żandarmerii Wojskowej w Mińsku Mazowieckim ustalił zwaloryzowaną na dzień zwolnienia ze służby równowartość części kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania otrzymanych przez ppor. K. T. w czasie nauki w WAT, w kwocie 35 833,13 zł, którą żołnierz zobowiązany jest zwrócić do budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej.
Na skutek odwołania K. T. Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 54 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), zwanej dalej ustawą pragmatyczną oraz § 15 i § 17 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. z 2004r. Nr 135, poz. 1451 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MON, decyzją z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno obecnie obowiązująca ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i poprzednia ustawa przewidują w pewnych sytuacjach obowiązek zwrotu przez zwolnionego ze służby wojskowej żołnierza zawodowego poniesionych przez wojsko kosztów jego utrzymania i nauki.
Obowiązek ten powstaje z mocy prawa w momencie zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby i nie zależy od uznania organu, a decyzją ustala się wyłącznie równowartość kosztów podlegających zwrotowi. Kwestię tą reguluje art. 54 ustawy pragmatycznej oraz § 15 - § 18 rozporządzenia MON. W przepisach tych wskazano, jakie koszty podlegają zwrotowi (są to koszty zakwaterowania, wyżywienia, umundurowania i nauki oraz dojazdu do miejsca jaj pobierania), aby stanowiły one rzeczywiste koszty poniesione na kształcenie żołnierza zawodowego w okresie studiów lub nauki oraz stażu. Łączne rzeczywiste poniesione koszty wynikające z ewidencji księgowej przelicza się w odniesieniu na jednego żołnierza zawodowego. W sprawie koszty te zostały zwaloryzowane, a ponieważ decyzję wydał organ właściwy, brak było podstaw do jej podważenia.
W skardze K. T. zarzucił naruszenie art. 7, art. 11 i art. 77 kpa w zw. z § 17 rozporządzenia MON, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa, § 18 rozporządzenia MON poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów, które nie powinny być zastosowane w sprawie podkreślając, że uzasadnienie decyzji opiera się na zestawieniu z ewidencji księgowej a nie określa rzeczywistych kosztów. Nadto wyliczenie nie zostało poparte dokumentami, które wskazywałyby na prawidłowość zestawienia. Niezależnie od tego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, iż studia skarżący rozpoczął w 1998r., gdy obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, która inaczej regulowała materię zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że bezsporne są okoliczności dotyczące okresu studiów oraz wypowiedzenia przez skarżącego stosunku zawodowej służby wojskowej. Co do zasady nie jest kwestionowany także obowiązek zwrotu części poniesionych kosztów. Spór natomiast dotyczy przepisów, które w sprawie mają zastosowanie. Ustawa z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) przewidywała obowiązek zwrotu poniesionych przez wojsko kosztów związanych z zakwaterowaniem, wyżywieniem i umundurowaniem żołnierza w czasie jego studiów w szkole wojskowej (art. 80 ust. 1); obowiązek zwrotu takich kosztów zawarty jest również w ustawie z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (art. 54 ust. 1).
Cytując art. 80 ust. 1 ustawy z 1970 roku oraz art. 54 ust. 1 ustawy pragmatycznej oraz porównując treść tych przepisów Sąd wskazał, że w obu ustawach uregulowano obowiązek zwrotu poniesionych kosztów związanych z zakwaterowaniem, wyżywieniem i umundurowaniem poniesionych w czasie edukacji. W obu też ustawach obowiązek zwrotu połączony został z wypowiedzeniem przez żołnierza stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Obie ustawy odwołują się więc do zdarzenia, które ma prowadzić do zwolnienia ze służby. Zdarzenie to nie tylko tworzy stan faktyczny ale nade wszystko wpływa na stosowanie właściwej podstawy prawnej. Dokonane przez skarżącego wypowiedzenie, które skutkowało zwolnieniem ze służby w dniu 28 lutego 2007r. należało oceniać według przepisów ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a nie w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 1970r.
Wobec tego organy prawidłowo zastosowały ustawę z dnia 11 września 2003r. oraz rozporządzenie MON. Nieuzasadniony jest więc zarzut, że w sprawie wskazane wyżej przepisy nie mogły mieć zastosowania, skoro skutek w postaci rozwiązania stosunku służbowego, a w konsekwencji - obowiązek zwrotu poniesionych na naukę kosztów wystąpił pod rządem ustawy pragmatycznej z 2003 roku i przepisów wykonawczych, w tym § 18 ust. 1 rozporządzenia MON. Do wypowiedzenia doszło w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania edukacji, licząc od dnia jej ukończenia. Stąd też zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy pragmatycznej, po stronie skarżącego powstał obowiązek zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Wskazując na uzasadnienie decyzji organu I instancji WSA stwierdził, że szczegółowo wyliczono koszty, oparte na rzeczywistych kosztach wskazanych przez WAT; wskazano też liczbę dni nauki w WAT, podwójny okres wymagany do odbycia służby po zakończeniu nauki w WAT, ilość dni wysługi po zakończeniu nauki w WAT, ilość dni pozostałych do obowiązującego, podwójnego okresu czasu nauki, koszt jednego dnia, koszty podlegające zwrotowi bez waloryzacji oraz zwaloryzowane na dzień zwolnienia skarżącego ze służby.
W taki sposób ustalono kwotę 35 833,13 zł podlegającą zwrotowi. Wyliczenie to jest zgodne z przepisami rozporządzenia oraz informacjami i danymi przedstawionymi przez Kanclerza WAT, zaś skarżący nie przedstawił innych danych, które kwestionowałyby dokonane wyliczenie. Wobec tego przekonanie skarżącego o nieprawidłowości dokonanych obliczeń nie może być podstawą do kwestionowania zgodnych z prawem wyliczeń.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. T. reprezentowany przez adwokata i powołując art. 173 § 1 oraz art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 11 (?) P.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej nr [...] wydanej w wyniku postępowania w sposób istotny naruszającego przepisy regulujące to postępowanie, tj. art. 7, art. 11, art. 77 i art.140 kpa, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ wydający decyzję w sprawie określenia wysokości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę K. T. na WAT, w sposób rażący naruszył przepisy poprzez niezastosowanie ogólnych zasad kpa i przez to nie wyjaśnił stanu faktycznego dotyczącego wysokości poszczególnych kwot w poszczególnych kategoriach wydatków w kolejnych latach;
- 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeanalizowanie przez Sąd wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze i nie skonfrontowanie ich z ustaleniami przyjętymi przez organy i materiałami dowodowymi sprawy;
- 3. naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji przez błędne ich zastosowanie tj. pominięcie normatywnej treści tych przepisów.
Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Przedstawiając tok postępowania administracyjnego wskazano na podniesione w odwołaniu oraz w skardze istotne dla sprawy fakty, do których organy nie ustosunkowały się w ogóle lub potraktowały je wybiórczo. W szczególności nie zbadano czy wyliczenie kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę zostało w jakikolwiek sposób poświadczone właściwymi dokumentami, bo organy orzekające oparły się jedynie na pobieżnej kalkulacji kosztów przedstawionych przez WAT. Tym samym nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz sposobu prowadzenia postępowania dowodowego wynika, że organy nie zastosowały się do zasad prowadzenia postępowania, przez co naruszyły wynikający z art. 7, 11, 77 i 140 kpa obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazując następnie na wyrok z dnia 27 lutego 2007 sygn. akt II SA/Wa 1334/05 podniesiono, że organ powinien w decyzji określić dokładnie wszystkie elementy wskazane w § 15 rozporządzenia tak, aby wyliczenie nastąpiło zgodnie z § 17 tego aktu wykonawczego.
W decyzji organy wyliczeń tych nie zamieściły. Brak w decyzji § 17 rozporządzenia tzn. wyliczenia łącznych rzeczywistych kosztów wynikających z ewidencji księgowej w przeliczeniu na jednego żołnierza zawodowego pozbawia rozstrzygnięcia uzasadnienia faktycznego. Organy nie zawarły w decyzji elementu konstytutywnego, jakim jest uzasadnienia faktyczne, naruszając tym samym art. 107 § 1 i § 3 kpa. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez WSA w zaskarżonym wyroku.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzono, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie przeanalizował zgromadzonego przez organy materiału i bezkrytycznie przyjął, że koszty zostały ustalone zgodnie z wymogami rozporządzenia MON, gdzie w § 15 enumeratywnie wskazano, jakie koszty składają się na koszty rzeczywiście poniesione, przy czym muszą to być koszty faktyczne, rzeczywiście poniesione. Organ, który na podstawie wyliczenia sporządzonego przez szkołę wojskową ma określić konkretna kwotę, powinien móc wykazać prawidłowość tego wyliczenia. Sąd nie wypełnił nakazu płynącego z art. 141 § 4 P.p.s.a.
W zakresie naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji wskazano na nieprawidłowość działań Sądu w zakresie sposobu wykonania kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Zdaniem skarżącego prawo do sądu to nie tylko prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezależny i niezawisły sąd, lecz także prawo do rozstrzygania sprawy w sposób, który nie wkracza poza określone prawem ramy prowadzenia postępowania przez sąd. W zaskarżonym wyroku sąd wskazał jedynie, że znajdujące w aktach sprawy zestawienie kosztów przedstawione przez kanclerza WAT czyni zadość regulacji § 17 rozporządzenia i nie może być mowy o jej naruszeniu zwłaszcza wobec braku dowodów przeciwnych czy danych podważających to wyliczenie. W decyzji organu II instancji nie wskazano ile faktycznie wynosiły koszty zakwaterowania, ewentualnego umundurowania, wyżywienia i nauki słuchacza WAT. Nie została przedstawiona żadna dokumentacja, która dokumentowałaby faktycznie poniesione koszty utrzymania studenta w trakcie nauki na WAT.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wskazane uchybienia organów administracyjnych są tak istotne, że powinny być, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wystarczającą podstawą do uchylenia przez WSA w Warszawie decyzji Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 11" P.p.s.a. przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w wyniku postępowania w sposób istotny naruszającego przepisy regulujące to postępowanie, tj. art. 7, art. 11, art. 77 i art.140 kpa, a także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przy takiej treści zarzucie zauważyć należy, iż art. 145 P.p.s.a. nie zawiera paragrafu względnie punktu 11. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej wyżej wymienionymi.
Z akt sprawy wynika i tych ustaleń skarga kasacyjna nie kwestionuje, że na skutek dokonanego wypowiedzenia zawodowej służby wojskowej, w dniu 28 lutego 2007r. skarżący został zwolniony i przeniesiony do rezerwy, a konsekwencją zwolnienia było wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej zwaloryzowaną, na dzień zwolnienia ze służby, równowartość części kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania. Natomiast wadliwość zaskarżanego wyroku skarga kasacyjna upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji ustaleń, które pozwoliły na wyliczenie kwoty przypisanej skarżącemu do zwrotu, jako poczynionych z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 i art.140 kpa. Zarzut ten w realiach sprawy należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Prowadząc postępowanie organy zgromadziły pełny materiał dowodowy i dysponując zestawieniem równowartości rzeczywistych kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego w zakresie wyżywienia w rozbiciu na poszczególne lata, oparły się na dokumencie sporządzonym przez Kierownika Działu Żywienia WAT w Warszawie dla ppor. K. T. za okres żywienia od 17 sierpnia 1998r. do 4 kwietnia 2003r. Z kolei podstawę ustalenia kosztów umundurowania, zakwaterowania i nauki stanowiło zestawienie sporządzone na nazwisko skarżącego za okres od 17 sierpnia 1998r. do 4 kwietnia 2003r. przez Kierownika Działu Materiałowo - Technicznego WAT. Dokumenty te były wystarczającym dowodem w sprawie i przy braku konkretnych zarzutów co do ich treści, mogły stanowić postawę ustaleń faktycznych tym bardziej, że oba zestawienia w swej treści odpowiadały przepisowi § 15, a także § 17 ust. 1 rozporządzenia MON z 24 maja 2004r.
Zawierały bowiem, wbrew skardze kasacyjnej, zestawienie łączne rzeczywistych poniesionych kosztów, wynikających z ewidencji księgowej, w przeliczeniu do osoby skarżącego. Stąd też, przy niekwestionowanym dopełnieniu przez organy obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji orzekającej o zwrocie części kosztów, a organy nie dopuściły się naruszenia wymienionych skargą kasacyjną przepisów postępowania administracyjnego i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).
Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. Wbrew skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie elementy wymagane tym przepisem: zwięźle przedstawia stan sprawy, wymienia wszystkie zarzuty skargi wraz z ich uzasadnieniem, zamieszcza stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz obejmuje rozstrzygnięcie wraz z argumentacją odnoszącą się do podniesionych zarzutów. W szczególności uzasadnienie szeroko odnosi się do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, a także do kwestii procesowych, które w skardze były podnoszone. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia wskazanych skargą kasacyjną przepisów postępowania okazał się nieusprawiedliwiony.
W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na przepisy Konstytucji, a to art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184, przez błędne ich zastosowanie, tj. pominięcie normatywnej treści tych przepisów. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Natomiast art. 184 Konstytucji stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Z przestawionych przepisów wynika przede wszystkim, że postępowanie sądowoadministracyjne jest dwuinstancyjne, a sądy administracyjne (wojewódzkie) i Naczelny Sąd Administracyjny sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sposób określony w ustawie. Z kolei prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składają się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności, 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r. K. 28/97 -OTK ZU 1998/4 poz. 50, z dnia 16 marca 1999 r. SK 19/98 OTK ZU 1999/3 poz. 36 oraz z dnia 24 października 2007 r. SK 7/2006 - OTK ZU 2007/9A poz. 108).
Tak pojmowane prawo do sądu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jako sądem I instancji oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, w sprawie zostało zagwarantowane. Skarżący wnosząc skargę uruchomił postępowanie przez sądem I instancji, a WSA procedując w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawę rozpoznał wydając wyrok, który na zasadach określonych w procedurze sądowoadministracyjnej został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można więc w żadnym wypadku mówić o naruszeniu wskazanych przepisów Konstytucji.
Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.