Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Po 222/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] z dnia 30 [...] r. nr SKO[...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 2 października 2013r. H[...] zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K[...] o przyznanie pomocy finansowej na żywność, zakup leków, na opłaty rachunków, na odzież oraz opał.
Decyzją z dnia 30 października 2013 r. nr G[...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K[...] działający z upoważnienia Wójta Gminy K[...] odmówił przyznania H[...] pomocy finansowej. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania zasiłku celowego i nie zachodzą szczególne okoliczności do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Nadto organ I instancji wskazał, iż charakter pomocy ciągłej ma zasiłek stały przyznawany na podstawie art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", jednakże w przypadku tegoż świadczenia dochód osoby samotnie gospodarującej nie może przekroczyć kwoty 542,00zł miesięcznie.
W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył H[...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L[...] decyzją z dnia 30 [...] r., po rozpatrzeniu odwołania H[...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że H[...] prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zarejestrowany jest w PUP w K[...] jako osoba poszukująca pracy. Odwołujący posiada gospodarstwo rolne o pow. 8,716ha przeliczeniowych, co daje miesięczny dochód w wysokości 2.179,00zł, przy czym kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej uprawniające do przyznania świadczeń z pomocy społecznej wynosi 542,00zł.
Organ podkreślił, iż dochód z gospodarstwa rolnego podlega doliczeniu do dochodu niezależnie od tego, czy i jakie dochody przynosi. Zgodnie bowiem z przepisem art. 8 ust. 9 u.p.s. przyjmuje się, że z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250,00zł. W związku z powyższym uznano, iż H[...] nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego.
Jednocześnie organ zauważył, że decyzja wydawana na podstawie art. 41 u.p.s. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ rozpatrujący sprawę każdorazowo musi kierować się zasadą, że zasiłek może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozumienie tego pojęcia pozostawione jest rozważeniu i zdefiniowaniu na potrzeby każdego toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku celowego.
Podsumowując Kolegium uznało, że organ I instancji nie podjął decyzji w sposób dowolny i decyzja ta nie narusza prawa. Podkreślono, że organ przyznający pomoc najlepiej zorientowany jest w możliwościach finansowych własnego ośrodka i w sytuacji gdy środki przekazywane z budżetu nie są wystarczające dla wszystkich potrzebujących, zadaniem właściwych organów jest rozważenie relacji pomiędzy subiektywną sytuacją uprawnionych, a obiektywną przesłanką w postaci możliwości finansowych danego organu.
H[...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...], wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący podniósł, że trwa postępowanie o przyznanie mu renty z tytułu choroby zawodowej, a posiadane przez niego grunty rolne są dzierżawione i nie ma żadnych dodatkowych dochodów z tychże gruntów. Wobec powyższego kwestionuje twierdzenia organu o osiągniętych dochodach uniemożliwiających przyznanie mu pomocy finansowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L[...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H[...]. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 8,716ha przeliczeniowego i figuruje w ewidencji podatników podatku rolnego. Odnosząc się do przepisów regulujących dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego Sąd wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r. poz. 823 ze zm.), przyjmuje się, że z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250zł, przy czym stawka ta obowiązuje od dnia 1 października 2012r. Dochód ten ma charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa.
Zdaniem Sądu okoliczności podnoszone przez skarżącego o wydzierżawieniu gruntów i nieosiąganiu dochodu wyliczonego przez organ nie mogą być podstawą dla odmiennych ustaleń w powyższym zakresie. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że przepisy nie przewidują jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w art. 8 ust. 9 u.p.s. zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Zatem choć skarżący podnosi, iż nie prowadzi osobiście działalności rolniczej, to fakt posiadania tytułu własności do gruntów rolnych uprawniał organy do ryczałtowego wyliczenia jego dochodu.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły dochód skarżącego, bowiem wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,716ha przeliczeniowego, więc miesięczny ryczałtowy dochód z tego gospodarstwa wynosić będzie 2.179,00zł i tym samym przekracza ustawowe kryterium dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynoszące 542,00zł. Zatem – w ocenie Sądu – prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżącemu zasiłek celowy nie przysługiwał, bowiem nie spełnił on ustawowej przesłanki wynikającej z przekroczenia kryterium dochodowego.
Ponadto Sąd zauważył, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniły niemożność udzielenia specjalnego zasiłku celowego na mocy art. 41 u.p.s. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego brak jest bowiem szczególnych okoliczności dających podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Sytuacja skarżącego jakkolwiek trudna, nie wynika z nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym, odbiegających od typowych sytuacji w jakich znajdują się inne rodziny, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie.
Ponadto Sąd zauważył, że skarżący w 2012r. kilkukrotnie korzystał z pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego. Wskazał, że zasiłki te nie mają charakteru stałego i są co do zasady świadczeniami jednorazowymi uwarunkowanymi wystąpieniem szczególnej okoliczności, która tym razem nie miała miejsca. Ponadto zdaniem Sądu bez wątpienia organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł H[...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 u.p.s., sprowadzającego się do niewłaściwego jego zastosowania poprzez błędne uznanie, że przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest od istnienia nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym i że skarżący nie znajduje się w szczególnych okolicznościach uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przepis art. 41 u.p.s. nie odwołuje się do nadzwyczajnych, niecodziennych sytuacji o charakterze losowym, lecz wskazuje jedynie na szczególnie uzasadnione przypadki osób przekraczających kryterium dochodowe wynikające z innych przepisów ustawy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej do takich przypadków należy sytuacja skarżącego, który nie uzyskuje żadnych dochodów, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy i jest właścicielem niewielkiego obszaru ziemi rolnej. Brak należytych dochodów nie wynika z bezczynności skarżącego lub jego lekceważącego stosunku do zapewnienia sobie środków utrzymania. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na fakt, że skarżący jest osobą bardzo schorowaną, o czym jednoznacznie świadczą dokumenty lekarskie zgromadzone w aktach sprawy.
W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że za kwalifikacją skarżącego jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowiącego podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego przemawia fakt, że skarżący wydzierżawił stanowiące jego własność grunty rolne i nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia z tego tytułu, zaś istnieje duże prawdopodobieństwo, że postawa osoby trzeciej, w której posiadaniu znajdują się owe grunty, uniemożliwia uzyskanie skarżącemu choćby części należnego wynagrodzenia.
Następnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza argumentacją dotyczącą braku oznak nadzwyczajnych zdarzeń losowych w sytuacji życiowej skarżącego, trudno doszukać się oceny prawidłowości działania organów.
W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii pisma skarżącego z dnia 27 maja 2014r., tj. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa skierowanego do Prokuratury Rejonowej w K[...]. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu administracyjnego, względnie przyznanie od Skarbu Państwa, wynagrodzenia tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 846 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do analizy zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej wypada w pierwszej kolejności wskazać, iż skarżący zarzucił wyłącznie naruszenie prawa materialnego – art. 41 u.p.s. Tym samym wypada oprzeć się na ustalonym w toku postępowania stanie faktycznym sprawy.
Przepis art. 41 u.p.s. posługuje się konstrukcją uznania administracyjnego stanowiąc, iż specjalny zasiłek celowy "może być przyznać". Oznacza to, że nawet spełnienie przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej nie oznacza prawa do świadczeń w konkretnym przypadku. Powyższa konstrukcja umożliwia organowi dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a nadto pozwala uwzględnić potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości sfinansowania przez organy poszczególnych świadczeń, przy szczupłości środków przeznaczonych na ten cel.
Jednocześnie należy też pamiętać, że w przypadku decyzji uznaniowych ich sądowa kontrola ograniczona jest jedynie do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic uznania. Charakter uznaniowy rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, czy słuszności, gdyż jest to domena organu administracji.
Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu a jego miesięczny ryczałtowy dochód z gospodarstwa rolnego wynosi 2.179,00zł. Powyższe oznacza, że uzyskiwane przez skarżącego dochody wielokrotnie przekraczają ustawowe kryterium uprawniające do ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej.
Nadto wypada zgodzić się z Sądem I instancji, że sytuacja powodująca przyznanie świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. nie może należeć do sytuacji zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. Szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tegoż przepisu, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że drastyczne, czy też dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych. O tym, czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W tym kontekście należy stwierdzić, że przed podjęciem decyzji w sposób należyty ustalono sytuację osobistą, zdrowotną i majątkową skarżącego i zasadnie wskazano, iż jest ona pozbawiona cech nadzwyczajności.
Owszem skarżący jest osobą schorowaną ale ta sytuacja ma charakter trwały i nie może samodzielnie usprawiedliwiać ingerencji w orzeczenie odmawiające przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto zasadnie za nieistotną z punktu widzenia okoliczności sprawy uznano okoliczność wydzierżawienia przez skarżącego gospodarstwa rolnego i ewentualnych problemów z uzyskaniem czynszu dzierżawnego. Tym samym nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji nie może być postrzegane jako dokonane z naruszeniem art. 41 pkt 1 u.p.s.
W tych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 P.p.s.a.).