Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 275/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 466/16, odrzucił skargę na sprecyzowaną w sentencji uchwałę.

Jak wynika z jego uzasadnienia, postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w dniu [...] stycznia 2016 r. Rada Miejska W. wydała na podstawie § 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Statutu W. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 213, poz. 3338, z 2011 r. Nr 193, poz. 3350 oraz z 2013 r. poz. 5149) "stanowisko" Nr [...] w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta W. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. S. Z., L. K.-P. i M. Z. wnieśli - w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc iż wyrażone przez Radę Miasta W. stanowisko nie posiada waloru normatywnego, ulokowane jest poza materią szeroko pojętej działalności kierownictwa wewnętrznego, stanowi wyraz określonej opinii i nie wiąże żadnego z podmiotów, czego przejawem jest w tym konkretnym przypadku treść samego stanowiska. Jedyną podstawą takiego działania pozostaje Statut W., który w § 36 ust. 1 w pkt 2 i 3 rozstrzygnął, że rada na sesji podejmuje obok uchwał (pkt 1) również rezolucje i apele (pkt 2) oraz stanowiska (pkt 3), przy czym te ostatnie (rezolucje, apele i stanowiska) podejmowane są w sprawach ogólnospołecznych (ust. 3). Potwierdzeniem braku natury prawnej stanowisk Rady Miejskiej jest niewskazywanie w postawie prawnej delegacji ustawowej, brak imperatywnych sformułowań oraz niewskazywanie podmiotów zobowiązanych do stosowania się do postanowień rezolucji.

Skoro co do zasady stanowiska Rady Miejskiej nie wywierają żadnego skutku w sferze prawnej, wszelkie stawiane przez skarżących zarzuty, zwłaszcza dotyczące rzekomego naruszenia interesu prawnego wskutek podjęcia uchwały nie podlegają ocenie przez sądy administracyjne.

Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał ją za niedopuszczalną. W jego ocenie zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Nie stanowi ona również innego niż wymieniony w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Wyraża jedynie w tej formie stanowisko tej Rady w sprawie zapobiegania lokalizacji objazdowych przedstawień i pokazów z udziałem zwierząt, na terenach należących do Miasta W. Tak zakreślony przedmiot uchwały nie mieści się zaś - zdaniem Sądu I instancji - w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Akt ten nie narusza również interesu prawnego strony skarżącej w sferze jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Zdaniem Sądu meriti naruszenie interesu prawnego stron skarżących i ich uprawnień należy wiązać z aktami, które w sposób bezpośredni wpływają i kształtują sferę ich praw.

Takiego jednak bezpośredniego oddziaływania na tę materię nie ma samo stanowisko. Nie ma ono też charakteru wiążącego dla żadnego z organów administracji publicznej. Brak było zatem podstaw do zaskarżenia tego stanowiska (uchwały) na podstawie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący upatrywali wprawdzie swój interes prawny w skarżeniu spornej uchwały w wykluczeniu ich z grona potencjalnych najemców nieruchomości komunalnych oraz w ograniczeniu swobody prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, lecz tego poglądu nie podzielił. Zaskarżona uchwała nie dotyka bowiem w żaden sposób ich interesu prawnego. Nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżących, ani nie uniemożliwia jego realizacji, zwłaszcza z zakresu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, jak i korzystania z gruntów komunalnych.

Ponadto nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków. Sąd ten zwrócił również uwagę, iż najem nieruchomości komunalnych nie jest przedmiotem regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu. Fakt zaś, iż najmowali oni te tereny w latach poprzednich, nie obligował organu do zawierania z nimi kolejnych umów i nie rodził po ich stronie prawa do żądania zawarcia tych umów w przyszłości.

Sąd podkreślił, że Gmina jako dysponent nieruchomości, a więc występując w obrocie prawnym jak równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie Kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem komunalnych nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu (z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach. W stosunkach prywatnoprawnych żaden podmiot prywatnoprawny nie może zatem skutecznie domagać się od Gminy nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego.

Sąd Wojewódzki podniósł także, iż zaskarżona uchwała, stanowiła w istocie stanowisko - apel Rady Miejskiej W. - będące jedynie aktem o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, porównywalnym z regulaminami, wytycznymi (dyrektywami), skierowanym do podległych organów i innych jednostek. Nie ustanawiała więc zakazu organizowania takich przedstawień, jak również nie pozbawiała przysługujących skarżącym uprawnień w zakresie swobody gospodarczej, wolności sztuki i wyrazu artystycznego, czy też prawa do reklamowania swojej działalności.

S. Z., L. K.-P. oraz M. Z., w złożonej od powyższego postanowienia skardze kasacyjnej, zaskarżając go w całości, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:

1. 1. art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 147 P.p.s.a. i art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi z uwagi na niezaliczenie zaskarżonego aktu do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej oraz z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do wystąpienia wobec Miasta W. z roszczeniem o najem nieruchomości i korzystanie z majątku należącego do Miasta W., podczas gdy stanowisko Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2016 r. jest wyrazem władztwa administracyjnego w formie normy abstrakcyjnej i generalnej, a interes prawny skarżących leży w prawie do równego traktowania ich w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz wyraża się w negatywnym, publicznym prawie podmiotowym do nieograniczania swobody działalności gospodarczej w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy;
2. 2. art. 2, art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3, art. 6 oraz art. 73 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art. 78 i art. 84 a pkt 2 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 17 ust. 1, art. 18 w zw. z art. 34a oraz art. 37 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez przyjęcie, że Rada Miejska W. jest uprawniona do "nawoływania" Prezydenta W. do prowadzenia konkretnej polityki dotyczącej ochrony zwierząt i do ograniczania swobody działalności gospodarczej, nierównego traktowania przedsiębiorców.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie doprecyzował zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dodając, iż zaskarżone postanowienie narusza również art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Rada Miejska we W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wskazywała że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę.

Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a.

Rozważania merytoryczne wypada zacząć od stwierdzenia, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, bo w takiej formie działają organy kolegialne. Nie przesądza to wszak o dopuszczalności jej zaskarżenia. Trafnie przyjął Sąd meriti, iż nie stanowi ona ani aktu prawa miejscowego, ani innego aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Natomiast stanowi uchwałę organu gminy, przeto podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak głosi ten przepis każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika zatem, iż przedmiotem wniesionej na jego podstawie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi są uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Uprawnienie do ich zaskarżenia przysługuje osobom, których interes prawny został naruszony. Trzeba przy tym podkreślić, iż zawarta w omawianym przepisie cecha przedmiotowa aktu organu jednostki samorządu terytorialnego jest tożsama z przesłanką wymienioną w art. 5 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca jednocześnie określił sekwencję dokonywanej przez sądy administracyjne oceny dopuszczalności skargi wniesionej na wymienione w nim uchwały lub zarządzenia. W jego świetle, w pierwszej kolejności ustaleniu podlega zatem, czy kwestionowany akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Negatywne w tym zakresie ustalenie skutkuje bowiem brakiem kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawaniu tego rodzaju sprawy i w konsekwencji czyni zbędną, będącą kolejnym etapem, ocenę interesu prawnego skarżącego, którego wykazywanie w takim przypadku staje się niecelowe.

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że w niniejszym przypadku podstawowym zadaniem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy zaskarżona uchwała (stanowisko) została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd Wojewódzki z tego obowiązku się wywiązał dochodząc do słusznego przekonania, iż zarówno jego przedmiot, treść, podstawa prawna oraz adresat wskazują, iż nie wykazuje ona takiego charakteru. Przy czym, choć kwestia istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu ww. stanowiska nie miała - z uwagi na powyższe - decydującego znaczenia, to jednak należy w pełni podzielić wyrażony przez Sąd I instancji i w tym zakresie pogląd. Stanowisko Rady Miejskiej we W. zajęte w zaskarżonej uchwale z dnia [...] stycznia 2016 r., jest swoistym apelem tej Rady w sprawie zapobiegania lokalizacji objazdowych przedstawień i pokazów z udziałem zwierząt na terenach należących do Miasta W. Z jego treści wynika, iż Rada Miejska wyraziła swój pogląd w sprawie konsekwentnego prowadzenia polityki zapobiegającej na terenach należących do Miasta W. lokalizacji objazdowych przedstawień oraz pokazów z udziałem zwierząt.

Stanowi ono zatem jedynie uzewnętrzniony przejaw oczekiwań organu uchwałodawczego, którymi żaden organ Miasta W. nie jest związany. Jak trafnie przyjął Sąd meriti ma cechy informacji, zaleceń, nie ma natomiast charakteru normatywnego, władczego. Nie odnajduje ono przy tym oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie w akcie wewnętrznym (§ 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Statutu W.). Ponadto nie zostało skierowane, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, do Prezydenta Miasta W., ani do żadnego innego podmiotu pozostającego w strukturze organizacyjnej Miasta W. Brak zaś w nim znamienia zewnętrzności uniemożliwiał uznanie, iż mogło ono naruszać interes prawny lub uprawnienia podmiotów zewnętrznych, w tym skarżących. To zagadnienie pojawiło się więc w motywach zaskarżonego postanowienia jako ilustracja charakteru aktu i możliwości jego podważenia, dowodząc iż skoro kwestionowane stanowisko ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że mogło ono dotyczyć interesu prawnego lub uprawnienia podmiotów zewnętrznych (p. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2778/16, publ.

CBOSA). Jednak z wyłożonych powodów istotne jest to, że nie nosi znamion aktu z zakresu administracji publicznej. Bowiem, aby go za taki akt uznać, trzeba byłoby przyjąć podjęcie go w sprawie mieszczącej się w sferze zadań publicznych. Mimo szerokiego rozumienia znaczenia tego pojęcia w doktrynie i judykaturze, niepodobna odnieść go do zaskarżonej uchwały, bo nie ma ona charakteru zewnętrznego w takim znaczeniu, że kierowana jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Uchwała ta nie rozstrzyga o jakimkolwiek elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów. Stąd brak jest koniecznego elementu regulacyjnego, zobowiązującego, zakazującego czy dozwalającego, ergo nie jest możliwe oddziaływanie na interes prawny skarżących. Uchwała, aby zaliczyć ją do omawianej kategorii musiałaby negatywnie wpływać na ich sferę prawnomaterialną, pozbawiać np. pewnych uprawnień albo uniemożliwiać ich realizację. Zaskarżona uchwała nie wykazuje takich cech.

Ubocznie można dodać, że naruszenia interesu prawnego skarżących niepodobna także wywodzić z przepisów ustrojowych wskazanych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza tych statuujących zasadę wolności działalności gospodarczej, ani z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o swobodzie gospodarczej działalności. Przepisy te nie tworzą po stronie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej lub skarbowej w celu prowadzenia tej działalności na tych nieruchomościach. Z samego zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej na terenie samorządowym lub skarbowym nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08; 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3121/14; publ.

CBOSA). Przypomnieć jeszcze warto utrwalony pogląd, według którego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem (patrz m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04). Nie doszło też do naruszenia wskazanych w kasacji przepisów rangi konstytucyjnej.

W konsekwencji tych wywodów zaskarżonej uchwały nie sposób zaliczyć do kategorii uchwał wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konkluzja ta przekonuje, iż w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu. Sądy administracyjne nie są bowiem właściwe do orzekania w sprawach, w których zaskarżono akt nie ujęty w jednej z kategorii uregulowanych w art. 3 § 2, czy z mocy art. 3 § 3 P.p.s.a. uregulowanych w innych ustawach (jak w niniejszej sprawie).

Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę, iż po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej niedopuszczalne jest formułowanie nowych podstaw kasacyjnych ani zarzutów je motywujących, gdyż przepis art. 183 § 1 zd. drugie P.p.s.a. dopuszcza jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych (ujętych we wniesionej kasacji). Przeto też tylko w tych ramach pismo pełnomocnika skarżących kasacyjnie z dnia 31 stycznia 2017 r. mogło zostać uwzględnione. Należy jednak zauważyć, iż jakkolwiek zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego winno zostać oparte na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie zaś na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., więc jego powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - jako głównej podstawy jego wydania - przyszło uznać za nieprawidłowe, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Ustawowa przyczyna odrzucenia skargi istniała.

W tym stanie rzeczy dalsze zarzuty podniesione w kasacji nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. W szczególności dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, ale i niemającego zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., bo nie z powodu braku interesu prawnego, a z uwagi na charakter zaskarżonego aktu, skargę odrzucono.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, a to z braku podstaw prawnych. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W innych przypadkach sąd nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania. Zatem o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd II instancji orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. też uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23). Poza tym odpowiedź na skargę kasacyjną nie zachowała 14-dniowego terminu do jej wniesienia.

1. - ---------------------- 2