Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 138/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 26 maja 2014 r. P.P. wystąpiła o przyznanie pomocy materialnej na II, III i IV kwartał 2014 r. obejmującą m.in. zasiłek celowy na pokrycie zakupu żywności w pełnej wysokości 1.100 zł. W dniu 30 maja 2014 r. P.P. oświadczyła, że nie może korzystać z punktu żywieniowego, gdyż punkt ten nie zapewnia jej 5 posiłków diety leczniczej.
Decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [..] Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w kwietniu 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc kwiecień 2014 r. złożony został w miesiącu maju 2014 r., a zatem zgodnie z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie mógł być rozpatrzony. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek.
Ponadto Prezydent wskazał, że decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [..] została skarżącej przyznana pomoc w formie zasiłku celowego w kwietniu 2014 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie żywności w wysokości 250 zł. Ostatecznie Prezydent podniósł, że zaproponowano P.P. pomoc w formie posiłków w punkcie żywieniowym, jednakże wnioskodawczyni nie była zainteresowana taką formą pomocy uzasadniając odmowę koniecznością stosowania diety 5 posiłków dziennie, mimo, iż z pisma lekarza z dnia 20 grudnia 2013 r. konieczność stosowania takiej diety nie została potwierdzona.
Odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 czerwca 2014 r. złożyła P.P..
Decyzją z dnia 27 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w dnia 17 czerwca 2014 r.
Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni objęta jest stałą pomocą organu, zaś w miesiącu maju 2014 r. przyznano jej zasiłek celowy w wysokości 43,67 zł na opłacenie energii elektrycznej, zasiłek okresowy w wysokości 418 zł, zasiłek na zakup żywności w kwocie 130 zł oraz zasiłek celowy na zakup odzieży w wysokości 200 zł. Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni, mimo ciążącego na jej ojcu obowiązku alimentacyjnego, rezygnuje świadomie z tej formy pomocy finansowej. Ostatecznie organ zauważył, że wnioskodawczyni została przyznana pomoc na zakup żywności decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [..].
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia z dnia 27 listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P.P..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Tym samym z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy).
Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że skarżąca jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie uzyskuje dochodu. Skarżąca mieszka w trzypokojowym mieszkaniu wraz z matką, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 maja 2014 r., a także oświadczeń samej skarżącej wynika, że skarżąca nie otrzymuje pomocy finansowej od rodziców, przy czym swojego ojca nie zna i świadomie rezygnuje z możliwości uzyskania od niego alimentów. Również z akt administracyjnych sprawy wynika, że do dnia 31 marca 2014 r. tj. do dnia określonego we wcześniejszym orzeczeniu o niepełnosprawności, skarżącej został przyznany zasiłek stały w wysokości 418 zł. Ponadto skarżącej udzielono pomoc finansową w zakresie opłacenia rachunków za energię elektryczną. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 stycznia 2014 r. przyznano skarżącej również pomoc finansową w formie zasiłku celowego w kwietniu 2014 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości 250 zł. Jednocześnie Miejski zespół ds. orzekania o niepełnosprawności kolejnym orzeczeniem tj. z dnia 24 kwietnia 2014 r. postanowił zaliczyć skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 30 kwietnia 2015 r., przy czym w ocenie ww. zespołu skarżąca może podjąć pracę na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności, przy czym skarżąca odwołała się od powyższego orzeczenia.
W ocenie Sądu, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu kwietniu 2014 r.. Sąd I instancji zauważył, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca świadomie zrezygnowała z pomocy udzielanej przez Stowarzyszenie Społeczników "[..] " w zakresie pomocy związanej z dostarczeniem żywności oraz z posiłków w punkcie żywieniowym. Takie działanie nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o pomoc finansową ze środków pomocy społecznej w wysokości wnioskowanej przez skarżącą. Świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę wspomożenia osób w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić.
Ponadto, skarżąca świadomie rezygnuje z możliwości ustanowienia obowiązku alimentacyjnego od jej ojca twierdząc, że "nie chce mieć z nim nic wspólnego". Tymczasem z treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 583) wynika, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rezygnacja z ustanowienia alimentów od ojca skarżącej nie może oznaczać, że ciężar utrzymania skarżącej ma pokrywać państwo w ramach środków przeznaczonych na pomoc społeczną.
Jednocześnie Sąd zauważył, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, przy czym skarżąca nie została pozbawiona pomocy w tym zakresie, albowiem decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 stycznia 2014 r. przyznano skarżącej pomoc finansową w formie zasiłku celowego w kwietniu 2014 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości 250 zł. Powyższe oznacza, że organy odmawiając przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu kwietniu 2014 r. nie pozbawiły skarżącej pomocy, a jedynie miarkując środki finansowe jakimi dysponowały oraz sytuację skarżącej, jak również potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc ograniczyły ją do kwoty jaką mogły przyznać.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła P.P., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku bezzasadnego uznania, że w postępowaniu administracyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie dopuściło się naruszeń art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegających na przyjęciu, że organ wykazał, iż zakup żywności nie jest skierowany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej i że skarżąca jest w stanie sama przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz, że organ wykazał, że nie posiadał środków, by zaspokoić potrzeby bytowe skarżącej oraz polegających na przyjęciu, że dotychczasowa pomoc społeczna była adekwatna do stopnia niepełnosprawności skarżącego i jej ubóstwa.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art 2 i art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, iż pomoc społeczna powinna wspierać działania zmierzające do umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości,do życiowego usamodzielnienia oraz umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także podejmowane w celu zmierzającym do życiowego usamodzielnienia oraz integracji ze środowiskiem;
2) art 8 i art 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, iż zgodnie z tymi przepisami skarżąca spełniała wszystkie wymogi prawne do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego;
3) art 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, iż zgodnie z tymi przepisami skarżąca spełniała wszystkie wymogi prawne do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, a zakup żywności stanowi dla skarżącej niezbędną potrzebę bytową.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak i zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niewątpliwie kwestia posiadania środków pieniężnych na zakup żywności mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb życiowych i zagadnienie to nie wymaga szerszej argumentacji. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, iż organ wykazał że zakup żywności nie jest skierowany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Taki pogląd nie mógł i nie został przez Sąd wyrażony. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca wynika także z jej pasywnej postawy (nieubieganie się o alimenty od ojca, odmowa skorzystania z wyżywienia w punkcie żywieniowym) oraz że skarżąca korzysta już ze środków pomocy społecznej wspomagających zakup żywności (250 zł. zasiłku celowego w kwietniu 2014r.). Ustalenia Sądu I instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, co oznacza że nie można zarzucić Sadowi naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Okoliczności wynikające z akt sprawy doprowadziły Sąd I instancji do uzasadnionego wniosku, iż trafne jest stanowisko organu odmawiające przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2014r.
Naczelny Sąd Administracyjny w całości zgadza się z poglądami Sądu I instancji przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok ten nie narusza też żadnego z przepisów prawa materialnego przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Przepisy art. 2 i a, art. 3 pkt. 1 i pkt. 2, art. 8 i art. 7 pkt. 2 – 15 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (dz. U. 2015, poz. 163 ze zm.) nie mogły zostać naruszone przez odmowę przyznania zasiłku celowego. Przepisy te określają cele jakim ma służyć pomoc społeczna oraz przesłanki jej przyznania. Negatywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej w żadnym wypadku nie narusza ogólnych (ustrojowych) zasad dotyczących przyznawania pomocy, a świadczy jedynie o braku w konkretnym przypadku podstaw do zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnień przewidzianych w ustawie.
Bezspornie sytuacja materialna skarżącej jest zła, co oznacza że spełnia ona warunki do ubiegania się o pomoc społeczną. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek skarżącej winien zostać rozpatrzony pozytywnie. Sposób rozstrzygnięcia wniosku zależy bowiem od szeregu okoliczności, w tym także od tego czy sama zainteresowana podejmuje działania w celu poprawy swojej sytuacji, czy też oczekuje wyłącznie na pomoc ze strony państwa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z korespondencji skarżącej kierowanej do organów pomocy społecznej, skarżąca uważa że sama trudna sytuacja materialna w jakiej się znajduje obliguje organ do udzielenia jej pomocy, bez konieczności zaangażowania się samej skarżącej w poprawę własnej sytuacji.
Trzeba przypomnieć, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc społeczna ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie może w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków.
W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniana regulacja tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce, czy rodzinie dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżąca żąda pomocy państwa nie wykazując woli pomocy samej sobie. Powoduje to że zaskarżony wyrok przy uwzględnieniu innych okoliczności sprawy nie narusza art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.
Skarżąca decyzją z dnia 30 stycznia 2014r. otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności. Kolejny wniosek w tym przedmiocie złożony w maju 2014r. nie mógł zostać uwzględniony także i z tego powodu, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.
Skarżąca nie wykazuje zainteresowania poprawą swojego położenia w inny sposób jak wnioskowanie o pomoc społeczną.
Skarżąca odmówiła korzystania z przyznanego jej wyżywienia, bo jak twierdzi nie odpowiada ono diecie która ma stosować. Skarżąca nie podjęła nawet próby skorzystania z posiłków choćby wybiórczo, w zakresie w jakim nie kolidowałoby to ze wskazaną dla niej dietą. Takie zachowanie skarżącej dowodzi, że zapomina ona o charakterze pomocy społecznej, której celem jest ewentualne wspomaganie osób potrzebujących, a nie zstępowanie ich w staraniach o własne utrzymanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnienie żywności dostosowanej do wymagań (choćby zdrowotnych) osoby wnioskującej o udzielenie pomocy społecznej nie stanowi niezbędnej potrzeby, albowiem w ramach oferowanej tzw. zwykłej diety istniej możliwość jej zmodyfikowania w taki sposób aby stała się w miarę odpowiednia dla osoby z problemami zdrowotnymi (gastrycznymi).
Należy przypomnieć, że skarżąca nie jest pozbawiona pomocy państwa gdyż otrzymuje środki z pomocy społecznej. Skarżąca zdaje się jednak zapominać, że pomoc społeczna nie ma charakteru obligatoryjnego i że w pierwszej kolejności to na skarżącej i osobach zobowiązanych do jej alimentacji ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia środków utrzymania.
W tym stanie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.