Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1511/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.R. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister" lub "MRiRW", zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2016 r. poprzez uznanie, że konieczne jest zbadanie sprawy co do istoty pomimo, że takie badanie w zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A.R., (2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od A.R. na jego rzecz, (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że przeprowadził on postępowanie wznowieniowe w pełnym zakresie, wobec czego nie może się zgodzić z sądem pierwszej instancji, że konieczne jest dalsze badanie sprawy co do istoty. Zdaniem organu dalsze merytoryczne badanie sprawy nie zmieniłoby oceny organu o wadliwości badanego orzeczenia. Dalej organ wskazał, że "wydając decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. spełnił zadość dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. Zbadał przesłanki wznowieniowe, które jednocześnie miały wpływ na istotę sprawy, a następnie z uwagi na upływ okresu ponad pięcioletniego od dnia doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmówił jej uchylenia. W tej sytuacji zgodnie z prawem Minister na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie mogło dojść do uchylenia decyzji.
Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że pełne badanie istoty sprawy ma miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
W piśmie zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" uczestnik postępowania Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A.R. oraz zasądzenie na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.
Uczestnik postępowania zgodził się ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na dwa pytania: po pierwsze, czy stwierdzenie w postępowaniu wznowionym na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistnienia przeszkody uchylenia decyzji określonej w art. 146 § 1 k.p.a. zwalnia organ administracji publicznej od obowiązku rozpoznania sprawy co do istoty. Po drugie, w przypadku odpowiedzi przeczącej na tak postawione pytanie, czy rozpoznanie sprawy następuje tylko w granicach przesłanki wznowienia, czy też powinno nastąpić rozpoznanie sprawy w całości.
Jeśli chodzi o pierwszą kwestię to skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej i popartego orzeczeniami (sygn. akt I OSK 1604/09 i I OSK 561/09) w myśl którego przepis art. 149 § 2 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku badania sprawy co do jej istoty, jeżeli zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji, określona w art. 146 § 1 k.p.a. Po pierwsze, zaprezentowany tok rozumowania powodowałby nierozpoznanie sprawy w granicach przepisów prawa określających kompetencje i zarazem obowiązki organu administracji publicznej procedującego w trybie wznowieniowym. Po wtóre, nierozpoznaniu sprawy co do istoty sprzeciwiają się argumenty natury celowościowej i systemowej.
Wskazać bowiem należy, że decyzja organu administracji publicznej w której stwierdza on wydanie decyzji z naruszeniem prawa powołując się na przesłankę z art. 146 § 1 k.p.a. może być podstawą do wystąpienia z roszczeniem cywilnym podmiotu, który domagał się wznowienia postępowania, gdy nie doszło do wydania orzeczenia reformatoryjnego z uwagi na ziszczenie się przesłanki wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. Nieprzeprowadzenie postępowania co do istoty mogłoby być istotną przeszkodą w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym, bowiem sąd powszechny miałby trudność w ustaleniu wpływu naruszenia prawa na legalność decyzji administracyjnej, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że sąd powszechny nie jest upoważniony, co do zasady, do oceny legalności decyzji organu administracji publicznej (wyrok SN z 28 maja 2014 r., sygn. akt I CSK 419/13, uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07). Tym samym sąd powszechny nie ma też kognicji do prowadzenia ustaleń, które powinien poczynić organ administracji publicznej w danej sprawie administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził postępowanie wznowieniowego w pełnym zakresie. Taki wniosek NSA wywodzi z uzasadnienia decyzji organu, które jest lakoniczne i sprowadza się do konstatacji, że nie można było uchylić decyzji w sprawie z powodu przeszkody określonej w art. 146 § 1 k.p.a.
Przechodząc do drugiego pytania, to wskazać należy że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach k.p.a. nie ma, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a., art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma.
W ocenie Sądu również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego, to wznowienie postępowania z innej przyczyny nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów (por. wyrok NSA 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 487/11).
Pojęcie granic rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego zawiera w sobie też kwestię stanu prawnego, według którego winno nastąpić nowe rozstrzygnięcie. W tym zakresie przyjmuje się, że organ administracji stosuje stan prawny obowiązujący w chwili orzekania na skutek wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie zwrócić należy uwagę, że wznowienie postepowania dotyczy innego trybu nadzwyczajnego, a mianowicie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wskazać należy, że podanie o wznowienie postępowania wniesione przez Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] zostało oparte o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Tak określona podstawa wznowieniowa zobowiązuje organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania w zasadzie w całości z tym zastrzeżeniem, że w rozpoznawanej sprawie odnosi się ono do innego trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności decyzji. Procedowanie organu w postępowaniu wznowieniowym ma służyć konwalidacji wad zaistniałych w postępowaniu, którego ono dotyczy. W analizowanym przypadku ponowne rozpoznanie sprawy to ponowna ocena decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie jej nieważności przy udziale strony pozbawionej udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.
Zatem skoro wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji to ponownie prowadząc postępowanie organ oceniając zaistnienie wad nieważności bierze pod uwagę stanowisko i ocenę prawną strony pominiętej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.