Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2754/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 354/14, oddalił skargę B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] Starosta Gdański, na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) skierował B. D. posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A i B na badania psychologiczne z powodu otrzymania informacji o przekroczeniu przez niego liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu 5 marca 2013 r. do starostwa wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień przez B. D. w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Wskazano, że w okresie od 25 kwietnia do 16 listopada 2012 r. kierowa wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co skutkowało przypisaniem 26 punktów karnych.

Organ wskazał także, że B. D. w dniu 14 lutego 2013 r. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Toruniu mające zmniejszyć liczbę punktów karnych o sześć. Szkolenie to odbyło się jednakże już po sporządzeniu wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, co uniemożliwia jego uznanie.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając w podstawie prawnej art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 130 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej p.r.d.), a także przepis § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej rozporządzenie). Kolegium podzielając argumentację organu I instancji wskazało ponadto, że w stanie prawnym obowiązującym zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (a więc po dniu 19 stycznia 2013 r.) istnieją podstawy do kierowania na badania psychologiczne kierowców, którzy przekroczyli dopuszczalną liczbę punktów karnych.

Zdaniem organu udział odwołującego w szkoleniu mającym miejsce w dniu 14 lutego 2013 r. nie spowodował zmniejszenia przypisanych mu punktów karnych. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 6 rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty.

Kolegium nie uznało również zarzutu, że w sprawie naruszono przepisy o właściwości organu, albowiem z obowiązujących przepisów wynika, iż decyzję o skierowaniu na badania wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, a nie komendant Policji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kierowca wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucono:

1. - błędną podstawę prawną do wydania decyzji, a tym samym brak właściwości do wydania decyzji przez starostę z uwagi na regulację zawartą w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami w sytuacji kiedy naruszenie skutkujące przekroczenie liczby 24 punktów miało miejsce w dniu 16 listopada 2012 r.;
2. - brak uznania przez starostę, że przed powzięciem informacji o wszczęciu postępowania w sprawie skarżący odbył stosowne szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Toruniu, co stanowi błędną wykładnię art. 130 ust. 3 p.r.d.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku, który pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. zgłosił swój udział w sprawie, wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w świetle aktualnego orzecznictwa odjęcie punktów karnych w stanie faktycznym sprawy jest niedopuszczalne.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wskazując, że skierowanie na badania psychologiczne zostało wydane na podstawie art. 99 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) w myśl, którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Ze względu na wszczęcie postępowania w sprawie w dniu 20 marca 2013 r., w sprawie miały nadto zastosowanie przepisy art. 136 ust. 1 w związku z art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, skutkujące zastosowaniem trybu postępowania i skutków wedle stanu prawnego popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów.

Zarzut braku właściwości do orzekania w sprawie przez starostę Sąd I instancji ocenił jako bezpodstawny, albowiem stosowanie dotychczasowego trybu postępowania nie obejmuje właściwości organu, którą wyznacza art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Ustalenie skutków przekroczenia liczby punktów karnych prawidłowo natomiast nastąpiło na podstawie przepisów p.r.d., a także wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012.

Zdaniem Sądu I instancji redakcja art. 130 ust. 1 u.p.r.d. wskazuje na to, że organ właściwy w sprawie skierowania na badania psychologiczne (czyli po wejściu w życie 19 stycznia 2013 roku ustawy o kierujących pojazdami starosta), w przypadku stwierdzenia przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.r.d., jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne. Przy czym obowiązek ten nie może zostać w żaden sposób uchylony poprzez późniejsze zachowanie kierowcy, a w szczególności poprzez przystąpienie do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. i dokonaną w tym trybie redukcję punktów, co znajduje potwierdzenie w przepisach wykonawczych do ustawy – Prawo o ruchu drogowym, tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. W § 8 ust. 6 tego rozporządzenia prawodawca postanowił, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Analogicznie brzmiał § 8 ust. 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2002 r.

Sąd I instancji podkreślił, że zasadnicze znaczenie ma w sprawie okoliczność przypisania skarżącemu 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przed przystąpieniem do szkolenia. Zasadnie organy administracyjne przyjęły, że skarżący przekroczył dopuszczalny limit punktów (24) i tym samym musiał zostać poddany obowiązkowi badań psychologicznych. Jednocześnie organy te wykluczyły możliwość odjęcia punktów z uwagi na odbyte w dniu 14 lutego 2013 r. szkolenie, gdyż w chwili jego rozpoczęcia skarżący miał przekroczone 24 punkty, tak więc nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 u.p.r.d.

Sąd zaakcentował przy tym, że powołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych dotyczyły przypadków skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, a nie skierowania na badania psychologiczne. W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 pkt 2 u.p.r.d. (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Zdaniem Sądu nie można też zaprzeczyć, że ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Pierwszy cel osiągany jest poprzez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym, drugi natomiast poprzez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym.

Sąd stwierdził zatem, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 u.p.r.d. liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24.

W skardze kasacyjnej B. D. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, i 9 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo, że decyzja wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 9 K.p.a., tj. załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli, pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych,
2. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy – stosownie do brzmienia art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. a) art. 130 ust. 3 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię pozwalającą uznać, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego stanowić może rzeczywistą podstawę wydawanych orzeczeń, mimo jego sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu – określającym granice delegacji ustawowej, tym samym ustalając nieprzekraczalne ramy pogarszania sytuacji prawnej skarżącego,
2. b) § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na jego sprzeczność z art. 130 ust. 3 p.r.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w dniu 14 lutego 2013 r. odbył szkolenie dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego, zaś informację o przekroczeniu przez niego dozwolonego limitu punktów powziął dopiero wraz z doręczeniem zawiadomienia (22 lutego 2013 r.). W konsekwencji nie dysponował wiedzą, jak również nigdy nie poinformowano go o przekroczeniu ilości punktów w toku odbywanego szkolenia. Wskazano przy tym, że skarżący nie ma obowiązku ewidencjonowania posiadania przez niego punktów karnych, jak również nie może on z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, 8, i 9 k.p.a. wskazano, że kierując się wymienionymi zasadami Sąd I instancji winien uwzględnić nieprecyzyjną i niejednolitą regulację w zakresie wzajemnych relacji między art. 130 ust. 3 p.r.d. i § 8 ust. 6 rozporządzenia, a także wadliwość § 8 ust. 6 rozporządzenia.

Za zasadniczy dla sprawy uznano zarzutu wydania w I instancji decyzji przez organ niewłaściwy. W sprawie winien zostać zastosowany tryb postępowania określony przepisami obowiązującymi w dacie przekroczenia limitu punktów, czyli w dniu 16 listopada 2012 r. Oznacza to konieczność wyznaczenia organu właściwego zgodnie z przepisami p.r.d. Według tych przepisów organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne był komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji i – zdaniem skarżącego – ten organ winien wydawać orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że przepisy przejściowe ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 136 ust. 1 tej ustawy nie przewidują jakichkolwiek rozwiązań dotyczących przekazania postępowań w toku organom właściwym (starostom powiatowym), ustawodawca używając zwrotu "tryb postępowania" zawiera w tym pojęciu również organ, przed którym postępowanie się toczy. Właściwość organu jest kategorią procesową, związana z trybem postępowania i zwłaszcza przy postępowaniu wszczynanym z urzędu mieści się w zakresie "trybu postępowania".

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że § 8 ust. 6 rozporządzenie z 2012 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poszerza bowiem zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 p.r.d.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zgłoszone zarzuty nie uzasadniają uwzględnienia skargi.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Pierwszy z nich odnosi się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7,8 i 9 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. zawiera w swej treści kilka zasad ogólnych: praworządności, prawdy oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony. W skardze kasacyjnej zarzut nie został dostatecznie sprecyzowany. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można natomiast wnosić, że przedmiotem zarzutu jest zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ma ona jednak zasadniczo zastosowanie w przypadkach decyzji uznaniowych, gdzie ważenie tego rodzaju argumentów przemawiających za określonym rozstrzygnięciem jest konieczne i dopuszczalne. Nie ma ta zasada zastosowania w przypadkach decyzji związanych, a taki charakter ma decyzja o skierowaniu kierowcy na badania.

Nadto przewidziane w prawie instrumenty kontroli i weryfikacji zdolności osób do kierowania pojazdami mają wyraźnie ochronny charakter względem bezpieczeństwa zarówno samych kierujących, jak i innych uczestników ruchu. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest zatem związane z interesem publicznym i przedstawiona w skardze kasacyjnej propozycja zastosowania zasady wyważania interesów określona w art. 7 k.p.a. do stosowania art. 130 ust. 3 p.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia nie może znaleźć akceptacji.

Zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażony w art. 8 k.p.a. nie został poparty żadnymi argumentami. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana przez Starostę w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji jako organu prowadzącego ewidencję punktów karnych. Wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne, o którym strona była zawiadomiona. Na ocenę tego postępowania nie mogą wpływać działania innych organów, prowadzone w innych postępowaniach. Zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wymaga dla swojej skuteczności wykazania istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czego odwoływanie się do działań podejmowanych przez inne organy nie potwierdza, zwłaszcza że skarżący nie podnosi zarzutu uprzedniego wydana w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Nie jest także uzasadniony zarzut odnoszący się do zasady ogólnej z art. 9 k.p.a., związanej z obowiązkami informacyjnymi organu. Znów trzeba zwrócić uwagę że skuteczny może być tylko zarzut naruszenia prawa procesowego w konkretnym postępowaniu przeprowadzanym w sprawie, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta, który wydał w sprawie decyzję w I instancji nie jest organem prowadzącym ewidencję punktów karnych i nie można mu postawić zarzutu zaniechania poinformowania kierowcy o przekroczeniu ich limitu. Nie był on także organem, który kierował stronę na szkolenie mające usunąć cześć punktów, jak też podmiotem takie szkolenie przeprowadzającym. Organy wydające w sprawie decyzję o skierowaniu na badania nie miały ani możliwości, ani podstaw do uprzedzającego informowania kierowcy, że planowane i odbyte przez niego szkolenie nie wywrze zamierzonego skutku i nie umożliwi uniknięcia konsekwencji związanych z przekroczeniem limitu.

Nie jest także uprawniony zarzut odnoszący się do kwestii właściwości organu orzekającego w sprawie w I instancji i naruszenia art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 99 ust. 1 pkt 3 lit c praz art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, uchybienie takie stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującą nieważnością, zatem sąd administracyjny w takim przypadku winien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak podano w skardze kasacyjnej. Niezastosowanie tego przepisu w odniesieniu do decyzji dotkniętej wadą nieważności nie byłoby wadliwe. Myli się także skarżący kasacyjnie twierdząc, że w pojęciu "tryb postępowania" w sposób konieczny mieści się także pojęcie "właściwość organu". Niewątpliwie obie kwestie mają charakter procesowy, nie jest jednak konieczne, aby obie podlegały takiemu samemu reżimowi prawnemu.

Tak też wygląda sytuacja w niniejszej sprawie, co było spowodowane brzmieniem przepisów intertemporalnych zawartych w art. 139 ustawy o kierujących pojazdami i kilkukrotnymi zmianami daty wejścia w życie poszczególnych jej fragmentów. Przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) p.r.d. został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r. przez art. 125 pkt 10 lit. j) ustawy o kierujących pojazdami, który to przepis uchylił cały rozdział 4 p.r.d. odnoszący się do sprawdzania stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 139 ustawy o kierujących pojazdami z dniem 19 stycznia wszedł w życie przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) tej ustawy, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c) nie był w sprawie stosowany i nie mógł zostać naruszony.

W sprawie organy administracji powołały się na art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b), który dotyczy skutków przekroczenia limitu punktów. Natomiast przepis art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami nie miał dla sprawy znaczenia i nie znajdował zastosowania, albowiem zgodnie z art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nie obowiązywał, ustawa przewidywała jego wejście w życie z dniem 4 stycznia 2016 r. Regulacja ta jest spójna z brzmieniem art. 136 ust. 1, który odnosi się do skutków naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. Niezależnie zatem od wyrażonego w tym zakresie stanowiska przez Sąd I instancji i powołania przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, zarzut niewłaściwości organu nie jest uprawniony.

Regulacja art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie art. 125 pkt 13 tej ustawy (przewidująca w dacie orzekania przez organy jego wejście w życie w dniu 4 stycznia 2016 r., a wedle aktualnego stanu prawnego w dniu 1 stycznia 2017 r.) spowodowała, że przepis art. 130 p.r.d. zachował swoją moc obowiązującą Przepis ten, zawarty w dziale V rozdziale 1 p.r.d. dotyczącym uprawnień Policji i innych organów obowiązywał w konsekwencji w dacie orzekania przez organy w pełnym zakresie i był podstawą do prowadzenia przez Policję ewidencji punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz regulował zasady ich ujawniania i usuwania z ewidencji.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszą się do przepisu art. 130 ust. 3 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię oraz do przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ze wskazaniem na sprzeczność przepisu wykonawczego z zakresem delegacji ustawowej. Oba zgłoszone zarzuty nie mogą zostać uwzględnione.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę na relację zachodzącą między kompetencjami starosty jako organu wydającego decyzję o skierowaniu, a kompetencjami Policji, która prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i rozstrzyga o wpisaniu do ewidencji punktów za określone naruszenia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, starosta jest zobowiązany wydać decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne w stosunku do osoby, która przekroczyła liczbę 24 punktów za naruszenia, nie jest natomiast organem uprawnionym do weryfikowania, czy ilość przypisanych punktów jest prawidłowa i czy winno dojść (i kiedy) do jej obniżenia. W tym zakresie kompetencje przysługują organowi Policji. Ugruntowany jest przy tym w orzecznictwie pogląd, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, kwestie te podlegają wobec tego odrębnej kontroli sądowej.

W konsekwencji w postępowaniu o skierowanie na badania psychologiczne starosta nie był uprawniony do ustalania, czy ilość punktów podana w zawiadomieniu przez komendanta Policji została ustalona prawidłowo, w skardze kasacyjnej nie podniesiono, aby w tym zakresie przeprowadzone zostało postępowanie przez Komendantem Policji oraz sądem administracyjnym, weryfikujące dane z ewidencji. Już z tego powodu zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść skutku, albowiem podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o skierowaniu był przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, a nie przepis art. 130 ust. 3 p.r.d. Brak jest podstaw do stosowania przez starostę przepisu art. 130 ust. 3 p.r.d., albowiem nie ma on kompetencji do obniżania ilości punktów w związku z odbytym szkoleniem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiska odnoszącego się do zarzutu sprzeczności przepisu aktu wykonawczego z ustawą. Kwestia skuteczności odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 po przekroczeniu ustawowego limitu punktów, które uzasadniają poddanie kierowcy procedurom weryfikującym jego predyspozycje, była przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że uwzględnienie kontekstu systemowego oraz funkcjonalnego regulacji odnoszącej się do przypisywania punktów na naruszenia, zasad ich usuwania i obniżania oraz kierowania na kontrolne badania prowadzi do wniosku, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 130 ust. 2 i 3 p.r.d. oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 p.r.d. (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt IOSK 275/10, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IOSK 723/10, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IOSK 1991/11, z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt IOSK 763/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt IOSK 1690/ 12, z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IOSK 2057/12 i z dnia 19 marca 2015 r., sygn. I OSK 1808/13).

Zauważyć należy, iż interpretowanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, a więc że kierowca w drodze szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość poddawania kierowców permanentnie naruszających przepisy o bezpieczeństwie badaniom weryfikującym ich predyspozycje, a w konsekwencji udaremniałoby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kierowca każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów, odbywając na własny koszt szkolenie, uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków dyscyplinujących do przestrzegania przepisów ruchu drogowego stawałoby się bezskuteczne. W istocie oznaczałoby to niemożność wykonania funkcji prewencyjnej przepisów, które powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruch drogowego (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt IOSK 723/10 i z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 225/12).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.