Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 260/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. W., uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Nadkom. P. W., raportem z dnia [...] stycznia 2012 r., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców położonym na terenie gmin M., T., G. oraz K. w okresie od dnia 29 sierpnia 1995 r. do dnia 19 sierpnia 1998 r., przedkładając jednocześnie zaświadczenie z dnia 18 stycznia 2012 r. wydane z upoważnienia Burmistrza M. potwierdzające, że "w okresie od dnia 29 sierpnia 1995 r. do dnia 20 sierpnia 1998 r." pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz dokument wystawiony przez Starostwo Powiatowe w M. w postaci informacji z dnia 24 stycznia 2012 r. potwierdzający, że J. W. oraz J. W. byli właścicielami określonych działek.
Rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] czerwca 2012 r., Komendant Główny Policji odmówił P. W. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 29 sierpnia 1995 r. do dnia 19 sierpnia 1998 r.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi policjanta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1603/12, uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] z dnia 6 czerwca 2012 r. wskazując, że organ błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.) przyjmując, że sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.
Sąd stwierdził, że sam fakt pobierania przez skarżącego nauki w szkole - co istotne - pobliskiej z racji jego miejsca zamieszkania, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie może stanowić przeszkody do uznania go za domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rodziców, od dnia 29 sierpnia 1995 r. do dnia 19 sierpnia 1998 r. powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat), skoro skarżący w tym gospodarstwie pracował.
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 738/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez Komendanta Głównego Policji skargę kasacyjną. Stwierdził, że wobec niepodważenia ustaleń Sądu I instancji, co do tego że skarżący ma status domownika w rozumieniu art. 6 pkt. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jako nietrafny należy ocenić zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego przez bezzasadne jego zastosowanie. Skoro Sąd pierwszej instancji ocenił, że materiał dowodowy sprawy pozwala uznać, że w/wym. stale pracował w gospodarstwie rolnym, a prawidłowość tej oceny nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, to zastosowanie art. 6 pkt. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należy uznać za prawidłowe.
Rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r., wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) odmówił przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 29 sierpnia 1995 r. do dnia 19 sierpnia 1998 r. Ponownie prowadząc postępowanie organ wystąpił do skarżącego z listą 16 pytań dotyczących prowadzenia gospodarstwa oraz jego aktywności w tamtym okresie.
Nadto, organ uzyskał od Burmistrza M. dokumentację, na podstawie której Burmistrz wystawił zaświadczenie o pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym, w tym pisemnych zeznań świadków. Wnioskodawca odpowiedział, ze w świetle poczynionych przez sądy administracyjne ustaleń, pytania skierowane do niego nie wnosza nic do sprawy. Organ uznał, ze policjant nie udowodnił faktu prowadzenia przez swoich rodziców gospodarstwa (figurują oni jedynie w rejestrach jako właściciele, a J. W. jako podatnik podatku rolnego). Nadto, zaświadczenie zostało wydane na podstawie zeznań świadków, którzy w swoich zeznaniach nie byli konsekwentni. Zeznania świadków są zatem niewiarygodne, a sami świadkowie błędnie utożsamiają świadczona przez stronę pomoc ze stałą pracą w gospodarstwie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. W. wniósł o uchylenie w całości powyższego rozkazu personalnego i zaliczenie wnioskowanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz.
- 27) poprzez błędną interpretację wykładni stałej pracy domownika wykraczającą poza definicję wskazaną w ustawie,
- - art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przez błędną jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie,
- - art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez nieuwzględnienie zaświadczenia Burmistrza M.,
- - art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez nieuwzględnienie zaświadczenia z Urzędu Miasta w M., pomimo potwierdzenia wykonywania przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 13 stycznia 1995 r. do dnia 20 sierpnia 1998 r. oraz przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie.
Ponadto wnioskodawca zarzucił nieuwzględnienie postanowień wydanych przez WSA w Warszawie oraz NSA, które stwierdziły jednoznacznie, iż spełnia wymogi ustawowe uznania za domownika, jak też kwestionowane przez organ zaświadczenie Burmistrza M. posiada moc dowodową i powinno zostać uwzględnione.
Rozkazem personalnym z dnia 24 grudnia 2014 r., Nr 4835, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Powołując treść art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, organ stwierdził, że zbadania wymaga czy wnioskodawca spełnia wymogi określone w powołanych przepisach, pozwalające na uznanie go za domownika w rozumieniu cytowanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Organ odnotował, że P. W. przedłożył wprawdzie zaświadczenie z dnia 18 stycznia 2012 r. stwierdzające, że Urząd Miejski w M. zaświadcza, iż Pan P. W. w okresie od dnia 29 sierpnia 1995 r. do dnia 20 sierpnia 1998 r. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, jednakże ocena przedstawionych przez stronę dokumentów należy każdorazowo do organu.
Organ dokonał ponownej analizy posiadanej dokumentacji, w tym materiałów przekazanych przez Burmistrza M., m.in. zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w M. z dnia 18 stycznia 2012 r. oraz porównał treść zeznań świadków (A. H. i W. M. M.) z dnia 11 sierpnia 2011 r. z zeznaniami odebranymi od nich przez pracownika Urzędu Miejskiego w M. w dniu 31 października 2011 r. i stwierdził, że świadkowie w swoich wyjaśnieniach nie byli konsekwentni, ponadto zeznania z dnia 31 października 2011 r. wydają się uzgodnione, a także ewidentnie różnią się od zeznań z dnia 11 sierpnia 2011 r.
Po przytoczeniu powyższych zeznań Komendant uznał, że nie potwierdzają one faktu wykonywania przez policjanta pracy w gospodarstwie rolnym w okresie wnioskowanym przez stronę. Niewątpliwie zeznania świadków w przedmiotowej sprawie są niewiarygodne i uzgodnione, a sami świadkowie błędnie utożsamiają świadczoną przez stronę pomoc ze stałą pracą w gospodarstwie.
Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 10 września 2014 r. wystąpiono do nadkom. P. W. z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytania mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (w szczególności dotyczące charakteru wykonywanych w gospodarstwie czynności, ilości osób je wykonujących, czy też rodzaju i struktury tego gospodarstwa. Jednak brak odpowiedzi nadkom. P. W. w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uniemożliwił organowi zweryfikowanie zarówno zeznań świadków, jak i wcześniejszych oświadczeń samego zainteresowanego, a także prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ podkreślił również, że policjant nie udowodnił faktu prowadzenia przez swoich rodziców (ojca) przedmiotowego gospodarstwa rolnego.
W skardze na powyższy rozkaz personalny P. W. podniósł zarzuty tożsame jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 35 § 3 i 36 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie czyli brak informacji o terminie załatwienia sprawy oraz brak właściwej przewidzianej prawem formy postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 170 P.p.s.a. i odnotował, że norma ta określa związanie prawomocnym orzeczeniem podmioty wymienione w opisanym przepisie. Związanie to polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że kwestia nie może być już w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie pod uwagę w wydanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis powołanego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść uzasadnienia zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 738/13 i stwierdził, że wobec takiego stanowiska, organ obowiązany był wykonać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1603/12, którymi organ jest związany. Wobec niewykonania tych wytycznych, Sąd stwierdził, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Komendant Główny Policji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 i w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Komendant wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant podniósł, że nie mógł być bezwzględnie związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1603/12 w ten sposób, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie mógł poczynić uzupełniającej oceny materiału dowodowego w zakresie ustalenia tego, czy skarżący stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku nie wiązała (bo nie mogła) Komendanta Głównego Policji co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1603/12, nie mógł być odczytany tak, iż nakazywał (narzucał) organowi to, w jaki sposób ma merytorycznie załatwić sprawę. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, organ ten mógł powtórnie uzupełniająco ustalić stan faktyczny sprawy i jeszcze raz na nowo ocenić zebrany materiał dowodowy w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanek do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, jest bezpodstawny. W myśl art. 153 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Najpierw zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji, trafnie uznając, że w sprawie występuje związanie stanowiskiem wyrażonym już w wyrokach sądów administracyjnych, nieprecyzyjnie wskazał na przepis art. 170 P.p.s.a., z którego to związanie wynika. Następnie przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1603/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułował ocenę prawną, według której, skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W konsekwencji, okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rodziców, od dnia 29 sierpnia 1995 r. do dnia 19 sierpnia 1998 r. powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat), skoro skarżący w tym gospodarstwie pracował. Stanowisko Sądu stanowiło ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że zagadnienie pracy w gospodarstwie oraz spełnianie przesłanki pojęcia domownika są kwalifikacją prawną faktów polegających na wykonywaniu określonych czynności w gospodarstwie rolnym. Sąd uznał zatem, że czynności te stanowiły pracę w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.).
Nadto, w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1603/12, Sąd przyjął, że P. W. był we wskazanym okresie domownikiem rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Kwalifikowanie prawne faktów należy do procesu stosowania prawa. Wbrew zatem argumentacji wnoszącego kasację, wyżej przedstawione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie było jedynie odniesieniem się do ustaleń faktycznych organu.
Ta ocena prawna została zaaprobowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 738/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji o pracy P. W. nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zastosowanie art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należy uznać za prawidłowe.
W takim stanie sprawy, z mocy art. 153 P.p.s.a., obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę wzrostu uposażenia zasadniczego, było uwzględnienie oceny prawnej, według której w okresie od dnia 29 sierpnia 1995 r. do dnia 19 sierpnia 1998 r. P. W. wykonywał w indywidualnym gospodarstwie rolnym pracę w charakterze domownika w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Odmienne stanowisko organu stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Na zakończenie, odnosząc się do argumentacji wnoszącego kasację, warto przypomnieć pogląd, zgodnie z którym, art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2547/13). Niezależnie zaś od tego, że w niniejszej sprawie wystąpiło związanie oceną w zakresie zastosowania wobec wnioskodawcy określonych norm prawa materialnego, dodać można, że także ocena materiału dowodowego, przeprowadzona w sposób sprzeczny z regułami tej oceny sformułowanymi we wskazaniach co do dalszego postępowania, stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.