Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2114/14, uchylił decyzje: Dowódcy Garnizonu [...] z dnia [...] września 2014 r. i Komendanta Ośrodka Reprezentacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu nagrody jubileuszowej.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Komendant Ośrodka Reprezentacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: Komendant), decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., przyznał D.W. nagrodę jubileuszową w wysokości 150% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym.
Komendant, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania D.W. nagrody jubileuszowej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Podniesiono, że wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące już w dniu wydania tej decyzji, a nieznane organowi, który ją wydawał.
Komendant, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Wskazano, że D.W. nie posiadał w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej stażu 30 lat czynnej służby wojskowej, uprawniającego go do otrzymania nagrody jubileuszowej, a więc nagroda taka mu nie przysługuje.
Dowódca Garnizonu [...], po rozpatrzeniu odwołania D.W., decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzono, że uzasadnienie nie spełniało wymogów określonych w art. 107 § 1 K.p.a.
Komendant, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. i umorzył postępowanie w sprawie.
Dowódcy Garnizonu [...] o, po rozpatrzeniu odwołania D.W., decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.W., uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że normy prawne regulujące postępowanie w ramach trybów nadzwyczajnych (a takim trybem jest tryb wznowieniowy), należy stosować w sposób ścisły i restrykcyjny. Wznowienie postępowania stanowi bowiem odstępstwo od jednej z podstawowych i najważniejszych reguł postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wszelkie regulacje dotyczące trybów nadzwyczajnych powinny być więc interpretowane w sposób zawężający, nigdy zaś rozszerzający. Wskazano, że organ wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję.
Jednakże okoliczność pojawienia się nowych dowodów, czy nowych okoliczności faktycznych, organ nie wykazał. Dokonał jedynie z odmiennej interpretacji skutków decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] maja 1994 r., którą zaliczono D.W. okres pracy cywilnej do wysługi lat, od którego uzależniona jest wysokość uposażenia, a także z odmiennej interpretacji przepisów prawa, co nie jest równoznaczne z pojawieniem się nowej okoliczności faktycznej, czy nowego dowodu. Stan faktyczny był niesporny i jednakowy zarówno na etapie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 2012 jak i z dnia [...] września 2014 r., a organ wywiódł jedynie odmienne wnioski z analizy materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną wniósł Dowódca Garnizonu [...]a, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ponieważ błędnie stwierdzono, że nie zaistniały nieznane organowi nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tymczasem podstawę do wznowienia postępowania stanowi również taka nowa okoliczność, która była nieznana organowi prowadzącemu pierwotne postępowanie z powodu zaniedbań w wyjaśnieniu stanu faktycznego;
- • art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż nie rozważono całości materiału dowodowego i przyjęto, że "organ istnienie podstawy wznowieniowej wywiódł jedynie z odmiennej interpretacji skutków, wywołanych decyzją Dowódcy [...] z [...] maja 1994 r. podkreślając w uzasadnieniu decyzji, że nie ma podstaw do przenoszenia uregulowań ustawy z 1974 r. na świadczenia ustawy z dnia 2003 r.", podczas gdy organy obu instancji nie wiązały owej "podstawy wznowieniowej" z odmienną interpretacją skutków, wywołanych decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Podkreślały jedynie, że "zaliczenie skarżącemu do okresu służby wojskowej w celu przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową pracy cywilnej było efektem zaniedbań w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie wiązania go postanowieniami decyzji dowódcy JW. [...]";
- • art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji było lakoniczne i ogólnikowe, co pozbawiało organ informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;
- • art. 32 P.p.s.a., gdyż WSA w Warszawie niewłaściwie oznaczył organ, jako "Dowódca Garnizonu [...]", podczas gdy organ ten powinien być oznaczony, jako "Dowódca Garnizonu [...]".
W odpowiedzi na skargę D.W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem oraz zażądał zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Zarzuty sprowadzające się do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który przyjął brak podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: K.p.a.), należało uznać za bezpodstawne. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe – a więc chodzi tu o okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte, jak i pierwszy raz odkryte przez stronę oraz "nowe okoliczności faktyczne" bądź "nowe dowody" musiały istnieć już w dniu wydania decyzji ostatecznej, a także "nowe okoliczności faktyczne" bądź "nowe dowody" nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej.
Organ wznawiający postępowanie w przedmiotowej sprawie ustalił, że decyzją z dnia [...] maja 1994 r. zaliczono D.W. okres pracy cywilnej do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego. W ocenie organu nadzoru, skutki tej decyzji nie powinny być uwzględniane w chwili obecnej, ponieważ brak jest podstaw prawnych do przenoszenia uregulowań ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 616) na świadczenia wprowadzone ustawą z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm.).
W związku z tym Dowódca Garnizonu [...] uznał, że w sprawie doszło do wykrycia nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi I instancji, ale nie ma znaczenia fakt, że te nowe okoliczności były mu nieznane wcześniej z powodu zaniedbań w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że ujawnienie nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia, wygenerowania dowodów) w późniejszym terminie, tj. już po wydaniu decyzji ostatecznej, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy i mogły istnieć w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a które nie były znane organowi w momencie jej podejmowania (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art.145 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1358/10). W wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 341/05 NSA podkreślił, że "ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nie oznacza sytuacji, w której takie okoliczności faktycznie są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną".
Nowe dowody, to takie, które zostały nowo odkryte w sprawie i nie były znane ani organom obu instancji ani stronie, a także po raz pierwszy zgłoszone przez stronę dowody jej znane, ale nieprzedstawione organowi orzekającemu w postępowaniu zwykłym (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/00, OSP z 2001 r. Nr 2, poz. 21, t. I). W przedmiotowym wyroku o sygn. akt III SA 1454/00 trafnie wskazano, że przez pojęcie okoliczności faktycznych lub nowych dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję, rozumieć trzeba tylko takie, które z badanego materiału dowodowego nie wynikały. Ocena właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym nie stanowi przedmiotu postępowania wznowieniowego. Taka ocena może być przeprowadzona jedynie przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1752/04).
Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności. Wyjaśnić również należy, że błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności, albowiem są to dwie różne sytuacje, spośród których tylko i wyłącznie ta druga stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Przypomnieć więc również trzeba, że odmienna ocena stanu faktycznego znanego już organowi, a dokonana przez inny organ w innym postępowaniu, nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Podnieść należy, że wątpliwości nie budzą ustalenia WSA w Warszawie, iż Komendant Ośrodka Reprezentacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: Komendant), wydając decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., miał wiedzę zarówno o decyzji z dnia [...] maja 1994 r., jak też o treści ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych i ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Potwierdza to pismo do Dowódcy Garnizonu [...], w którym Komendant oświadczył, że "wszystkie wydane przeze mnie decyzje dotyczące dodatku za długoletnią służbę wojskową uwzględniały stan faktyczny i przebyty, ustalony poprzednimi decyzjami tego typu, wydanymi przez organy wojskowe, tj. decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...], załączniki: świadectwo pracy z Jednostki Wojskowej [...] i świadectwo pracy z KWK "[...]". Fakt ten potwierdza również rozkaz dzienny z dnia 1 sierpnia 2011 r. Stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że okoliczności te nie były znane organowi prowadzącemu pierwotne postępowanie na skutek zaniedbań w wyjaśnieniu stanu faktycznego, jest zatem nietrafione.
Do nowych okoliczności faktycznych nie należy także dokonana przez organ nadzoru ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okazał się niezasadny.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego jest również niezasadny. W art. 106 § 5 P.p.s.a. zostało zawarte wyłącznie odesłanie do odpowiedniego stosowania ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.) w przypadku przeprowadzania przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. mógłby być więc naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. WSA w Warszawie sam nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy i ustalenie stanu faktycznego dokonane przez organ administracji publicznej w oparciu o całość akt administracyjnych.
Zarzut niewyjaśnienia kwestii podnoszonej przez organy, tj. "zaliczenie skarżącemu do okresu służby wojskowej w celu przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową pracy cywilnej było efektem zaniedbań w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy" i połączenia tego zarzutu z art. 134 § 1 P.p.s.a., trzeba uznać za niezasadny. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak własnego wywodu Sądu I instancji w tym zakresie, jakkolwiek stanowi uchybienie, to nie może być uwzględniony jako skuteczny zarzut, ponieważ Dowódca Garnizonu [...] nie wykazał, że uchybienie to miałoby wpływ na wynik sprawy tzn. przyniosłoby inne rozstrzygnięcie.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, że uzasadnienie wyroku dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa elementy z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O jego naruszeniu można mówić, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z tych wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę tego rozstrzygnięcia.
Ponadto, aby taki zarzut mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Oznacza to, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, ale obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Fakt, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego też polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Podnieść trzeba, że zarzut naruszenia art. 32 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe oznaczenie organu, tj. "Dowódca Garnizonu [...]", zamiast prawidłowo "Dowódca Garnizonu [...]", również okazał się bezpodstawny. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie stroną jest Dowódca Garnizonu [...], którego decyzja jest przedmiotem skargi do WSA w Warszawie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w toku postępowania sądowego, jako organ będący stroną, występował Dowódca Garnizonu [...]. Nie zmienia tego faktu to, że Sąd I instancji omyłkowo w sentencji wyroku wpisał "Dowódcę Garnizonu [...]", co wskazuje jedynie na oczywistą omyłkę pisarską, tym bardziej, że w uzasadnieniu wyroku użyto prawidłowej nazwy organu. Mając zatem na uwadze, że w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie omyłkowo wskazał, że skarga D.W. została złożona na decyzję "Dowódcy Garnizonu [...]" zamiast na decyzję "Dowódcy Garnizonu [...]", Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1-3 w zw. z art. 166 P.p.s.a., sprostował ten błąd z urzędu w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejsce słów "Dowódcy Garnizonu [...]" wpisał słowa "Dowódcy Garnizonu [...]".
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 P.p.s.a.