Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 517/11 oddalił skargę P. K. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Burmistrz T., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2010 r., przyznał mu zasiłek celowy w wysokości [...] zł na dofinansowanie zakupu opału.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego to tytułu otrzymuje zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. Skarżący nie przekracza więc kryterium dochodowego, uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o pomoc w postaci zasiłku celowego. Jak następnie wskazano, przekazane na rzecz Ośrodka Pomocy Społecznej środki finansowe, pozwalają na przyznanie osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej zasiłków celowych w wysokości od [...] do [...] zł. Organ podkreślił, iż obecnie nie ma możliwości finansowych przyznania większej kwoty zasiłku.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że przyznana pomoc jest niewystarczająca. W jego ocenie organ winien przyznać mu, jako osobie niepełnosprawnej jedną tonę węgla lub jej równowartość. Dodatkowo przyznanie pomocy po 5 miesiącach od złożenia wniosku naraziło go na straty związane ze wzrostem zadłużenia opłat i zniszczeniem mieszkania. Stąd adekwatną kwotą pomocy byłaby kwota [...] zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji.
Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powołując się na konstytucyjne prawo zabezpieczenia socjalnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. oddalił powyższa skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie [...] zł. na dofinansowanie zakupu opału. Natomiast nie jest przedmiotem postępowania kwestia ewentualnego braku wypłacenia zasiłku celowego.
Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej, a decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy.
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący spełniał kryterium dochodowe oraz pozostałe przesłanki otrzymania zasiłku celowego, przyznanego mu przez organ. Istotą sporu jest jednakże wysokość przyznanej pomocy. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji organu powinno wskazywać możliwości finansowe organu równocześnie przyjmuje się, że nie jest konieczne precyzyjne ich wskazanie w każdym przypadku w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie zawarto wprawdzie szczegółowych danych liczbowych dotyczących liczby podopiecznych jednak w opinii sądu brak takich szczególnych danych nie może przesądzić o wadliwości zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 § 1 i § 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przy orzekaniu o przyznaniu zasiłku celowego w przedmiotowej sprawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do innego wniosku;
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- 1. art. 3 § 1, art. 151 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 8, 10 i 81 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji braku możliwości zaznajomienia się przez skarżącego z materiałami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady informowania strony postępowania o wszelkich istotnych okolicznościach sprawy mogących mieć wpływ na prawa i obowiązki strony, co w istotny sposób narusza zasadę zaufania obywatela do Państwa;
- 2. art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77
K.p.a. - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy administracji nie dokonały istotnych ustaleń faktycznych w zakresie potrzeb skarżącego, a także pominęły faktyczne wydatki związane z regulowaniem opłat za mieszkanie, jak również zakup opału na okres jesienno - zimowy;
3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uprzednio decyzji nie zawiera faktów i dowodów co do zasadności przyznanego świadczenia pieniężnego w wysokości akurat [...] złotych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że Sąd I instancji nie dostrzegł faktu, iż niewątpliwie organy pomocy społecznej badając sprawę zasiłku celowego powinny opierać się przede wszystkim na ustaleniu, czy charakter potrzeby uzasadnia zakwalifikowanie jej jako bytowej, a jeśli stwierdza, że tak, to czy analogiczna potrzeba była już w stosunku do skarżącego kiedykolwiek zaspokajana przy pomocy środków publicznych. Podkreślono, że świadczenie unormowane art. 39 ustawy o pomocy społecznej winno być ukierunkowane na realizację konkretnego celu.
Nie sposób zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, że organy rozpatrując wniosek skarżącego w sposób prawidłowy ustaliły jego sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe. Nie wzięto pod uwagę, iż skarżący na skutek niepełnosprawności nie jest w stanie podejmować działań zmierzających do przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji.
Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji w sposób niezasadny uznał, że brak szczegółowych danych liczbowych dotyczących liczby podopiecznych w uzasadnieniu decyzji nie wpływa w żaden sposób na jej wadliwość. Nadto w ocenie skarżącego przyznając pomoc poprzez wydanie decyzji uznaniowej organ powinien uwzględnić słuszny interes strony, jeśli nie sprzeciwia się temu interes społeczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.. Naruszenia tych przepisów prawa skarżący upatruje przede wszystkim w tym, że organy, w toku postępowania administracyjnego dopuściły się naruszenia z art. 8, 10 i 81 K.p.a polegające na braku możliwości zaznajomienia się przez skarżącego z materiałami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady informowania strony postępowania o wszelkich istotnych okolicznościach sprawy mogących mieć wpływ na prawa i obowiązki strony, co w istotny sposób narusza zasadę zaufania obywatela do Państwa.
Należy jednakże zaznaczyć, że Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.
W szczególności, w przedmiotowej sprawie stan faktyczny w ogóle nie był sporny. Organ na postawie wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia strony ustaliły sytuację materialną i zdrowotną skarżącego, uznając za uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego. Jedyną przyczyną przyznania zasiłku w kwocie [...] zł były ograniczone finansowe możliwości ośrodka.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a, przypomnieć należy, że przepis ten reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, a badanie to obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Złamanie powyższych norm można byłoby zarzucić, gdyby sąd odmówiłby rozpoznania skargi, dla której jest właściwy i która odpowiada wymogom formalnym, bądź zastosował środki pozaustawowe. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił legalności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem.
Kwestia czy Sąd uczynił to prawidłowo, a więc czy zasadnie oddalił rozpoznawaną skargę, jest zagadnieniem innym, niewpływającym na ocenę poprawności zastosowania przedmiotowych unormowań. Skoro zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i zastosował środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a., to wytyk złamania kwestionowanym wyrokiem art. 3 § 1 P.p.s.a. uznać należy za całkowicie chybiony.
Również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uprzednio decyzji nie zawiera faktów i dowodów co do zasadności przyznanego świadczenia pieniężnego w wysokości akurat [...] złotych, jest całkowicie nieuzasadniony. Organy wykazały bowiem, że wysokość przyznanego zasiłku wynika z wysokości środków pozostających w dyspozycji organu orzekającego na zasiłki celowe tj. [...] zł miesięcznie i zasad podziału tej kwoty, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy było wystarczające. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji brak w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych liczbowych dotyczących liczby podopiecznych nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, wskazać należy, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
Samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza więc automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Faktem powszechnie znanym jest, iż środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizacje zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.
W tej sytuacji uznać należy, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, przyjęły trafne rozumienie powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz właściwie je zastosowały.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy.