Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 31 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 458/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. S.A. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.
W skardze kasacyjnej D. S.A. w [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm., dalej p.g.i.k.) oraz § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię skutkującą ich niezastosowaniem. Skarżąca Spółka zrzekła się także przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wadliwie zinterpretował tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2011 r., sygn. I OSK 1764/10 wskazując, że prawa do dokonania wpisu lub jego wykreślenia nie można domniemywać, lecz musi ono wynikać z przepisów do stosowania których zobowiązany jest orzekający w sprawie organ. Natomiast uzasadnienie ww. wyroku zawiera inne sformułowanie, że "prawa nie można domniemywać, lecz musi ono wynikać z przepisów do stosowania których zobowiązany jest orzekający w sprawie organ" Zatem nie chodzi o prawo do wpisu, czy prawo wykreślenia jak interpretuje to Sąd I instancji, a o prawo wpisywane do ewidencji. Zwrócono też uwagę, że powołany wyrok NSA nie dotyczył sprawy o wykreślenie prawa z ewidencji, a o wpisanie prawa do ewidencji i na tym tle wyrażono pogląd, że nie można domniemywać prawa wpisywanego do ewidencji, co zasługuje na aprobatę.
Natomiast w sprawie ujawnione w ewidencji prawo powinno być wykreślone, albowiem prawo zarządu będące podstawą wpisu o treści "administrator" już nie istnieje. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do powoływanej przez skarżącą okoliczności, że prawo to nie istnieje, zatem należy przyjąć, że okoliczność tą uznał za istniejącą. Nie wymaga zatem interpretacji i oceny prawnej, czy też domniemania, kwestia wykreślenia wpisu, ujawnionego na podstawie prawa które obiektywnie już nie istnieje - zostało usunięte z systemu prawnego.
Spółka podała, że nie jest kwestionowane, iż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Jednak takie stanowisko nie przeczy jej żądaniu, gdyż podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest wynikająca z § 44 pkt 2 rozporządzenia zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Należy uznać, że przepisy prawa są dostępne dla organów, a to właśnie na podstawie dyspozycji wynikającej z aktu normatywnego (§ 12 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia) skarżąca domaga się wykreślenia z ewidencji gruntów, a nie wpisu do ewidencji swojego prawa. Dlatego też zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuca naruszenie art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.i.k. oraz § 12 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia przez ich niezastosowanie.
Podkreślono, że poprzednicy prawni D. S.A. posiadali przedmiotowe nieruchomości na podstawie prawa zarządu, a prawo to zostało wyeliminowane z porządku prawnego i obecnie już nie istnieje. Zatem zapisy dotyczące administrowania lub władania gruntem przez poprzedników prawnych wnioskodawcy powinny zostać wykreślone w oparciu o § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Skoro podstawą wpisu było prawo, które obecnie nie istnieje, to znaczy że wykreślenie nastąpi wskutek dyspozycji zawartej w akcie normatywnym - ustawie która usunęła to prawo z porządku prawnego (tj. ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Wskazując na art. 199 ust. 2 przepisów przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie tej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości, art. 43 definiujący trwały zarząd jako formę prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną oraz art. 4 pkt 10, zgodnie z którym jednostką organizacyjną jest państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - podnieść należy, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje prawo trwałego zarządu przysługujące osobie prawnej. W związku z tym grunty te nie znajdują się w trwałym zarządzie skarżącej.
Nie jest zgodny z prawem stan prawny ujawniony obecnie w ewidencji gruntów, gdzie jako "administrator" jest wpisana spółka prawa handlowego. Wobec tego uzasadnione jest wykreślenie skarżące jako administratora sprawującego zarząd co do przedmiotowych działek. Nie doprowadzi to bowiem do zmian właścicielskich, a jedynie sprawi, że wpis będzie zgodny z prawem i rzeczywistym stanem rzeczy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono także, że Spółka nie zgadza się z interpretacją § 12 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia przyjętą w sprawie przez organ i Sąd I instancji, zgodnie z którą zastosowanie tego przepisu jest możliwe tylko wówczas, gdy normy zawarte w akcie ustalają takie prawo oraz określają expressis verbis podmioty oraz obiekty ewidencyjne, do których się ono odnosi, a jednocześnie z przepisów tych nie wynika obowiązek potwierdzenia nabycia tego prawa w drodze orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Jako przykład takiego aktu Sąd I instancji powołał, za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1764/10, przepisy § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 65, poz. 599), które w sposób jednoznaczny określają podmiot oraz obiekty ewidencyjne, czyli obszar parku (numery ewidencyjne działek) numeryczny opis granic parku, pole powierzchni działki ewidencyjnej oraz wskazują nieruchomości Skarbu Państwa nie przechodzące w trwały zarząd parku narodowego.
W przekonaniu skarżącej Spółki, należy się zgodzić ze stanowiskiem zwartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. wyrażonym w sprawie VIII SA/Wa 629/13, że: "w odniesieniu do § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia zasadne jest twierdzenie, iż wpis w ewidencji w oparciu o przepis, o którym mowa, może mieć miejsce w sytuacji gdy z aktu normatywnego treść ta wynika w sposób bezpośredni i nie wymagający oceny." Jednak interpretacja organu, który oczekuje że z aktu normatywnego wynikać będzie podmiot, obiekt ewidencyjny wraz z numeracją i powierzchnią działek, jest zbyt daleko idący. Odmienne stanowisko skarżącej potwierdzają wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: z 17 marca 2009, sygn. II SA/Ol 54/09 i z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. III SA/Wr 575/05. Zwrócono uwagę, że dokonując interpretacji § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Sąd I instancji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu, że może on stanowić nie tylko podstawę wpisów w ewidencji, ale także podstawę do dokonywania wykreśleń.
O ile bowiem pozytywny wpis do ewidencji na podstawie aktu normatywnego nie powinien być domniemywany, o tyle przy wykreśleniu wpisu z ewidencji taka okoliczność nie występuje, jeśli podstawą jest - tak jak w niniejszym przypadku - wyeliminowanie danego prawa z porządku prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Wyrok Sądu I instancji dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dostępnej na stronie https://cbois.nsa.gov.pl.
Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, skutkującą niezastosowaniem art. 20, 22 i 24 p.g. i. k. oraz § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tak sformułowane zarzuty nie są wystarczające do uznania wadliwości wyroku.
Po pierwsze należy zauważyć, że przepisy art. 20, 22 i 24 p.g.i.k. mają złożoną strukturę i zawierają nie tylko wiele jednostek redakcyjnych, ale również większą ilość norm prawnych, regulujących rozmaite kwestie i znajdujących zastosowanie w różniących się między sobą stanach faktycznych. Takie zbiorcze powołanie wielu przepisów nie odpowiada podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i nie poddaje się weryfikacji. Sąd II instancji nie może samodzielnie precyzować zarzutów skargi kasacyjnej, w zastępstwie strony skarżącej. Podkreślenia wymaga, że wskazanie naruszonych przepisów jest obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej, zatem jej precyzowanie w tym zakresie naruszałoby także art. 176 p.p.s.a.
Po drugie wymaga podkreślenia, że postawienie zarzutu błędnej wykładni łączy się z koniecznością wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określenia, jakie winno być prawidłowe rozumienie naruszonego przepisu. Także i w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera konkretnych zarzutów i wskazania na naruszone dyrektywy interpretacyjne. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w części sprowadza się do przytoczenia fragmentów uzasadnień kilku wyroków sądów administracyjnych. W związku z taką, dość rozpowszechnioną praktyką, należy wskazać, że wyrażane przez sądy w wyrokach tezy, w tym dotyczące wykładni, mają znaczenie na gruncie określonej sprawy i jej stanu faktycznego, stanowią zatem normy indywidualne i konkretne. Niewłaściwe jest ich traktowanie i powoływanie jak norm generalnych, podlegających stosowaniu w każdym kolejnym przypadku. Taka praktyka nie odpowiada roli, jaką odgrywają wyroki w sprawach indywidualnych.
Powołanie stanowiska zajętego przez sąd w innej sprawie, jako argumentu, dla swojej skuteczności wymaga uprzedniego wykazania tożsamości stanów faktycznych, czego w skardze kasacyjnej zaniechano, a przepisy ustawy o lasach niewątpliwie w sprawie nie miały zastosowania. Trzeba też podkreślić, że błędna wykładnia ma dotyczyć przepisu prawa, a nie interpretacji wyroku sądu.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 i w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, uwidacznia się w ewidencji na podstawie dyspozycji zawartych w aktach prawnych. Przepis ten ma charakter blankietowy, przewiduje dokonywanie wpisów określonych praw na podstawie aktów normatywnych, których jednak nie wskazuje. Jego zastosowanie wymaga zatem wskazania takiego aktu prawnego, który stanowi o istnieniu (lub ustaniu istnienia) określonego prawa na rzecz jakiegoś podmiotu. W skardze kasacyjnej wskazano na przepis art. 199 ust. 2 u.g.n. stanowiący, że zarząd nieruchomości sprawowany przez jednostki organizacyjne w dniu wejścia w życie ustawy przekształca się w trwały zarząd tych nieruchomości. Z tej regulacji skarżąca wywodzi, że skoro ustawodawca wyeliminował prawo zarządu, to przestało ono istnieć i z tego powodu powinien ulec usunięciu wpis dokonany na rzecz poprzedników prawnych, prawo trwałego zarządu może bowiem przysługiwać tylko podmiotom określonym w art. 4 pkt 10 u.g.n.
Jak jednak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 199 ust. 2 u.g.n. jest przepisem przejściowym, na mocy którego z mocy prawa doszło do przekształcenia jednego prawa w inne, z zachowaniem ciągłości. Z tego powodu określenie "jednostki organizacyjne" obejmuje wszelkie jednostki, którym mogło przysługiwać prawo zarządu na gruncie ustawy o gospodarce gruntami, a więc również jednostki organizacyjne będące państwowymi osobami prawnymi. Definicja z art. 4 pkt 10 u.g.n. nie może być odnoszona do przepisów przejściowych, które regulują zastosowanie nowej ustawy do instytucji powstałych i funkcjonujących na gruncie poprzedniej ustawy (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 964/06). Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 199 ust. 2, art. 43 i 4 pkt 10 nie mogą zatem uzasadnić tezy, że z datą przekształcenia przestało istnieć prawo zarządu przysługujące osobie prawnej.
Kwestie te zostały skarżącej wyjaśnione w decyzji organu odwoławczego. Powołana podstawa prawna nie może zatem uzasadnić żądania skargi kasacyjnej. Nadto ujawniony wpis nie dotyczy przy tym prawa zarządu czy trwałego zarządu. W ewidencji ujawniono na rzecz Spółki tytuł określony jako "administrator". Nie jest jasne, jaki ma on charakter i jakiego prawa dowodzi, z całą pewnością jednak podstawą do jego usunięcia nie może być wzgląd na przepisy regulujące powstanie i trwanie prawa trwałego zarządu. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że organ ewidencji nie może samodzielnie weryfikować istnienia i treści wpisanego prawa. Po ujawnieniu tego prawa na rzecz poprzedników prawnych Spółki, w dalszej kolejności dokonywano jedynie zmian podmiotowych. Jeżeli prawo zostało ujawnione na skutek błędnych informacji, wpis może podlegać aktualizacji z urzędu, po wskazaniu na takie błędne informacje. Podstawą nie jest wówczas jednak wzgląd na przepisy regulujące istnienie prawa trwałego zarządu.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.