Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie nieprzekazania Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych Sejmu RP wniosku z dnia 7 czerwca 2018 r. o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej posła M. K. pełniącego funkcję [...], uznając że przedmiot skargi nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.).
Sąd I instancji wskazał, że składanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem nie może ona dotyczyć innych czynności. Podkreślił, że przewlekłość organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza treści skargi doprowadziła Sąd I instancji do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego, zaś Marszałek Sejmu nie jest organem administracji publicznej. Postępowanie parlamentarne nie jest postępowaniem administracyjnym, nie stosuje się w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o uchylenie immunitetu poselskiego zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r. poz. 1799) oraz Regulaminu Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 32 z późn. zm.), dlatego, że ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie zawiera żadnego odesłania, nawet do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tego względu Sąd I instancji uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym oraz że Marszałek Sejmu jest organem administracji publicznej w rozumieniu K.p.a., zobowiązanym w tej sprawie do stosowania przepisów K.p.a. i do podjęcia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Czynności Marszałka nie następują bowiem w żadnej z prawnych form działania administracji, wymienionych w powołanym wyżej przepisie art. 3 § 2. Skargi na te czynności (zaniechania) nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, zarówno na podstawie art. 3 P.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych, gdyż kwestionowane przewlekłe prowadzenie postępowania nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a i 9 P.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na przewlekłość organu.
Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, bowiem zakres skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., w świetle których zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Z powyższych względów Sąd I instancji odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł M. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, dalej: P.u.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji RP polegające na wadliwym przyjęciu, że Marszałek Sejmu RP nie jest organem administracji publicznej; wadliwym przyjęciu, że czynności Marszałka Sejmu RP w postępowaniu w przedmiocie skierowania wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej nie stanowią żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kognicji sądów administracyjnych, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Sejmu RP w przedmiocie skierowania wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego, a w konsekwencji:
naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny w pływ na wynik sprawy, tj. art. 45 ust. 1, art. 78 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 w zw. z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na nieprzeprowadzeniu sądowej kontroli przewlekłego prowadzenia przez Marszałka Sejmu RP postępowania w przedmiocie skierowania wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej, a co za tym idzie, pozbawienie skarżącego prawa dostępu do sądu i prawa do skutecznego środka odwoławczego, przez umożliwienie skarżącemu, jako oskarżycielowi subsydiarnemu, możliwości poszukiwania ochrony prawnej w postępowaniu karnym w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w W. o sygn. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do poszczególnych przepisów objętych zarzutami, wskazać należy, że w ujęciu konstytucyjnym, sądy administracyjne zostały zaliczone, obok innych sądów, do sądów sprawujących w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Właściwość sądów administracyjnych została pośrednio określona w art. 177 Konstytucji RP, zgodnie z którym, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Właściwość tę konkretyzuje art. 184 Konstytucji RP, myśl którego, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Kontrola działalności administracji publicznej jest więc wyodrębnionym i zastrzeżonym dla sądów administracyjnych elementem sprawowania wymiaru sprawiedliwości (patrz: wyrok TK z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98, OTK 1999/5/97, uzasadnienie prawne pkt 3).
Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W świetle § 3 powołanego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy zaskarżony akt (czynność) podjęty przez organ administracji (lub bezczynność bądź przewlekłość w tym zakresie) mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego status Marszałka Sejmu jako organu państwa, podobnie jak nie budzi wątpliwości to, że nie każdy organ państwa wykonuje zadania właściwe dla organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 K.p.a. Nie każdy bowiem organ władzy publicznej wykazuje atrybuty organu administracji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że organami administracji publicznej mogą być także organy władzy ustawodawczej lub sądowniczej, Prezydent lub organy niemieszczące się w podziale władzy (np. NIK, RPO, NBP) w zakresie, w jakim działalność danego organu będzie polegała na wykonywaniu administracji publicznej. Nawet jeśli przepisy nie nadają organowi władzy publicznej przymiotu organu administracji publicznej, to często specyfika (przedmiot) załatwianych spraw może wskazywać, że w istocie rzeczy w danym przypadku mówimy o wykonywaniu administracji publicznej.
Tryb wyrażenia przez Sejm zgody na uchylenie immunitetu poselskiego został uregulowany w art. 7b i c, art. 8 ustawy z dnia 9 maja 1966 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799) oraz art. 133-136 Regulaminu Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 32 ze zm.). Rozpoczyna go skierowanie do Marszałka Sejmu wniosku pochodzącego od oskarżyciela publicznego bądź oskarżyciela prywatnego (art. 7b ust. 1 i 2, art. 7c ust. 1). Jeżeli wniosek nie spełnia wymogów formalnych, o których mowa w art. 7b ust. 3 lub 4, Marszałek Sejmu wzywa wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres poprawienia lub uzupełnienia. W przypadku niepoprawienia lub nieuzupełnienia wniosku we wskazanym terminie i zakresie Marszałek Sejmu postanawia o pozostawieniu wniosku bez biegu (art. 7c ust. 1a). Jeżeli wniosek spełnia wymogi formalne, o których mowa w art. 7b ust. 3 i 4, Marszałek Sejmu kieruje go do Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych, zawiadamiając jednocześnie posła lub senatora o treści wniosku (art. 7c ust. 1b ustawy i art. 133 Regulaminu).
Po rozpatrzeniu sprawy Komisja, uchwala sprawozdanie wraz z propozycją przyjęcia lub odrzucenia wniosku (art. 7c ust. 5). Zgodnie z art. 7c ust. 6 ustawy, Sejm wyraża zgodę na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej w drodze uchwały podjętej bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów lub senatorów. Nieuzyskanie wymaganej większości głosów oznacza podjęcie uchwały o niewyrażeniu zgody na pociągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności karnej.
W niniejszej sprawie decydująca była odpowiedź na pytanie, czy działalność Marszałka we wstępnej fazie postępowania parlamentarnego wyraża się w akcie lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Aby tak było, oparte na przepisach prawa formy działania Marszałka w sprawach indywidualnych winny mieć charakter jednostronny, władczy, publicznoprawny.
Nie budzi wątpliwości NSA, że przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. pojęcie "przepisy prawa" nie oznacza wyłącznie przepisów prawa administracyjnego. Wymieniona regulacja nie wprowadza żadnych kwalifikatorów niezbędnych do odczytania znaczenia tego pojęcia zaś każda zawężająca interpretacja może prowadzić do wyjęcia danego aktu lub czynności poza zakres właściwości sądów administracyjnych.
Pojęcie "przepisy prawa" oznaczać więc może regulacje znajdujące się w innych niż kodeks postępowania administracyjnego aktach prawnych, w tym w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora, istotne jednak jest, by przewidziane nimi formy działania ukierunkowane były na wykonywanie administracji.
Warto przy tej okazji zaznaczyć, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Zakwalifikowanie zachowania organu do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wymaga stwierdzenia, że będący jego podstawą przepis zawiera nakaz określonego działania, niemającego w zasadzie ustalonej formy. Podjęcie tak rozumianej czynności nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia bądź obowiązku.
Czynność taka dotyczy normy istniejącej i tylko wtedy można przyjąć, że odnosi się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdy bez tej czynności nie dochodzi do ich urzeczywistnienia.
Podjęcie czynności wpływa na sytuację prawną podmiotu bądź przez to, że sytuację tę wyznacza, bądź przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z czynnością.
Ma rację zatem autor skargi kasacyjnej, że przekazanie przez Marszałka Sejmu wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej organowi właściwemu wyczerpuje znamiona czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Jak wynika z zacytowanych na wstępie przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, uregulowano w nich precyzyjnie zachowania Marszałka w odniesieniu do takiego wniosku. I tak, po sprawdzeniu jego kompletności Marszałek zobowiązany jest każdorazowo skierować go do Komisji Regulaminowej Spraw Poselskich i Immunitetowych, względnie pozostawić bez rozpoznania, w sytuacji gdy mimo wezwania, wniosek nie został poprawiony i uzupełniony.
Tak wykreowane zachowanie Marszałka w sposób wiążący wpływa więc na sytuację prawną skarżącego kasacyjnie, uzależnione jest od niego kontynuowanie zagwarantowanej przez ustawodawcę procedury.
Za wadliwy w takiej sytuacji uznać należało prezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że Marszałek Sejmu nie podejmuje w odniesieniu do wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej żadnych działań o charakterze administrującym. A skoro tak, to za dopuszczalną uznać należało kontrolę sądowoadministracyjną w zakresie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania wobec pozostawienia przez Marszałka bez rozpoznania wniosku o wyrażenie przez sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 P.p.s.s.a).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeciwko zaprezentowanemu stanowisku nie przemawia konstytucyjna zasada niezależności i autonomii parlamentu (art. 10 Konstytucji RP).
Podkreślenia wymaga, że kontrola sądowoadministracyjna odnosi się jedynie do tej części działań Marszałka Sejmu, które mają charakter administrujący w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Takiemu rozumowaniu nie stoi na przeszkodzie, że w niniejszej sprawie z wnioskiem wystąpił inny parlamentarzysta.
Przesądzające znaczenie w takim wypadku ma fakt, że żądający wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej jest jednocześnie stroną postępowania karnego, odrębnego względem procedury parlamentarnej, a dalszy bieg sprawy karnej uzależniony jest od zachowania Marszałka Sejmu, wywołującego w takiej sytuacji skutki poza wewnętrzną sferą władzy ustawodawczej (por. artykuł prof. dr hab. Wojciecha Jakimowicza "Zewnętrzne czynności materialno techniczne administracji publicznej", Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo, 2019, nr 327, s. 55-82 oraz monografię prawniczą Łukasza Wyszomirskiego "Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej", wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2018).
W tej sytuacji, skoro skarga do sądu administracyjnego była dopuszczalna, postanowienie Sądu pierwszej instancji, oparte na art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało uchylić, jako pozostające w sprzeczności z prawem.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni treść poczynionych powyżej wywodów i w ich oparciu oceni, czy Marszałkowi Sejmu można przypisać przewlekłość w postępowaniu z wnioskiem o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej.
Wobec zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.