Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 245/23, oddalił skargę Z. W. (dalej: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "SKO") z 10 lutego 2023 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 27 grudnia 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu kasacyjnie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup opału.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.")., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 §1 i art. 136 §1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji naruszyły art. 64 § 2 oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 41 u.p.s. poprzez brak wezwania skarżącego do sprecyzowania zgłoszonego żądania oraz rozpoznanie wniosku skarżącego o domniemanej przez siebie treści, tj. w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s.
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 41 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącego pomocy w postaci zasiłku na zakup opału w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 41 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącego zasiłku na zakup opału, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te są nieuzasadnione.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ dokładnie ustalił sytuację życiową skarżącego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanych w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano bowiem, że z dokumentacji zgromadzonej w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] i z informacji zawartych w wywiadach środowiskowych wynika, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe od kilkudziesięciu lat, mimo że mieszka w jednym domu razem z żoną, ale pozostaje z nią w separacji sądowej. Małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, a skarżący zajmuje dwa pomieszczenia pokój i kuchnię, natomiast przedpokój, łazienka i ganek są wspólnie użytkowane.
Skarżący posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022 r. o uznaniu go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji na czas określony do 30 kwietnia 2023 r. i orzeczenie z 15 września 2022 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o stopniu Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2027 r. Ponadto Wójt Gminy [...] wskazał, że dochód skarżącego w październiku 2022 r. wyniósł 1.474,42 zł (emerytura w wysokości 1.217,98 zł i dodatek pielęgnacyjny – 256,44 zł) miesięcznie. Organ nie doliczył do dochodu świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł, ani dochodu nie pomniejszył o zajęcie komornicze w wysokości 237,79 zł; stwierdził, że faktycznie do dyspozycji skarżący ma 1.736,63 zł, co wynika z odcinka emerytury.
Ponadto organ I instancji wskazał, że skarżący systematycznie widywany jest w środowisku, robiąc wspólnie z żoną zakupy, jeżdżąc do lekarza, załatwiając nie tylko swoje sprawy w urzędzie, ale również i żony. Za środki lokomocji służą mu rower i samochód; ma prawo jazdy i sam prowadzi samochód. Wyjaśnił również, że współdziałanie skarżącego z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] przybiera szczególną postać z uwagi na stan zdrowia, jako osoby niepełnosprawnej z powodu schorzeń psychicznych.
Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o kartę informacyjną, którą skarżący złożył 1 grudnia 2022 r. na wezwanie organu. W karcie swoją sytuację rodzinną określił słowami: "cmentarz – dwoje, odległość - syn", wskazał na "separację" i "odrębność". Gdy chodzi o sytuację mieszkaniową wskazał na oświadczenie z 16 grudnia 2020 r., w kwestii sytuacji zawodowej wpisał "znana", a w kwestii sytuacji zdrowotnej podał, że posiada "orzeczenie z 15 września 2022 r. (02-P, 09-M), ponadto stan pooperacyjny (CABG), przedoperacyjny (nowotwór), badania gastrologiczne, pulmonolog, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca".
Dodatkowo zgłosił wydatek ok. 1.600 zł na opłacenie opieki i pomocy za listopad 2022 r. plus dług, szambo 120 zł, telefon 60 zł. Jako źródło dochodu bez dodatków wpisał kwotę 980,19 zł. Z tego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wydatki skarżącego zostały przez niego ujawnione, choć nie udokumentowane. Skarżący w piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. wskazał, że na opał w pieco - kuchni potrzebuje 2,5 tony węgla, co czyni niezasadnym zarzut braku ustalenia powierzchni domu w kontekście zużycia opału i żądania zasiłku na ten cel.
Ustalono również, że skarżący i jego żona T. W. otrzymali dodatki węglowe po 3.000 zł (razem 6.000 zł), które zostały wypłacone w grudniu 2022 r. Ponadto ustalono, że Gmina [...] oferuje węgiel po preferencyjnej cenie 1.890 zł za tonę, po półtorej (1,5) tony na gospodarstwo domowe. Z oferty takiej skorzystała żona skarżącego, która zakupiła 1,5 tony węgla w tej cenie za kwotę 2.835 zł – z oferty tej mógł skorzystać także skarżący.
Wobec wskazanych powyżej okoliczności nie sposób podzielić zarzuty skargi kasacyjnej nie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i nie przeprowadzenia wszechstronnej oceny dowodów. Organy obu instancji wyjaśniły również powody wydania decyzji odmownej wskazując, że specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 u.p.s., może być przyznany wyłącznie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Dysponując ograniczonymi środkami finansowymi na udzielenie świadczeń, organ musi dokonać gradacji potrzeb poszczególnych wnioskodawców, ponieważ ośrodek pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób i zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej wysokości. Przez szczególnie uzasadniony przypadek należy rozumieć sytuacje nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nienależące do zdarzeń codziennych. Ustalając, czy zachodzi taki przypadek w odniesieniu do skarżącego, organ I instancji podniósł, że Z. W. nie udokumentował w ogóle swoich wydatków, a więc nie ma podstaw do uznania, że jego sytuacja jest nadzwyczaj trudna.
Poza tym organ I instancji wskazał, że osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy społecznej powinna pokrywać wydatki związane z utrzymaniem także z własnych dostępnych jej środków. Z. W. otrzymał z ZUS czternastą emeryturę, za którą mógłby zakupić opał. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Tę ocenę podzielił Sąd I instancji i podziela ją także Naczelny Sąd Administracyjny.
Niezasadnie również w skardze kasacyjnej zarzucono, że organy administracji naruszyły art. 64 § 2 oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 41 u.p.s. poprzez brak wezwania skarżącego do sprecyzowania zgłoszonego żądania oraz rozpoznanie wniosku skarżącego o domniemanej przez siebie treści, tj. w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącego – informacja, z której wynika, że skarżący ubiega się o przyznanie mu zasiłku celowego na opał (k.8 akt adm.). Również w odwołaniu skarżący stwierdził jednoznacznie, że domaga się "pomocy na opał", a kwota niezbędna to 6250 zł. A skoro ze względu na to, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe (776 zł), nie mógł być mu przyznany zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s., to organ rozważał przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s.
Decyzja wydawana na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, a to oznacza, jak to wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Organ musi się bowiem poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu - z drugiej, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Rozpoznając wniosek w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ przy ustalaniu wysokości tej pomocy winien rozeznać sytuację wnioskodawcy i ustalić jego potrzeby, uwzględniając przy tym możliwości finansowe - środki którymi dysponuje na ten rodzaj pomocy - oraz ilość innych osób oczekujących na pomoc.
Należy podkreślić, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o ten zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia i to w wysokości, jakiej oczekuje. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.).
W rozpoznawanej sprawie organ ustalił sytuację życiową, materialną wnioskodawcy, która z pewnością jest trudna, ale wyjaśnił też powody odmowy przyznania zasiłku na opał. W tej kwestii organ pierwszej instancji wskazał na brak udokumentowania przez skarżącego wydatków, zaś organ odwoławczy dodał, że skarżący i jego żona T. W. otrzymali dodatki węglowe po 3.000 zł (razem 6.000 zł), które zostały wypłacone w grudniu 2022 r. Ponadto SKO wyjaśniło, że Gmina [...] oferuje węgiel po preferencyjnej cenie 1.890 zł za tonę, po półtorej (1,5) tony na gospodarstwo domowe. Z informacji uzyskanej od organu I instancji wynika, że z oferty takiej skorzystała żona skarżącego, która zakupiła 1,5 tony węgla w tej cenie za kwotę 2.835 zł – z oferty tej mógł skorzystać także skarżący.
Sąd I instancji zasadnie podzielił to stanowisko mając na uwadze, że skarżący mieszka razem z żoną w jednym budynku ogrzewanym jednym piecem c.o., a w tej sytuacji pozostałą kwotę środków pieniężnych na zakup węgla, skarżący mógł zabezpieczyć we własnym zakresie.
Nie bez znaczenia jest także to, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na udzielenie świadczeń i nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc.
Odnośnie do zarzutu wydania decyzji w oparciu o "Informację" przekazaną przez skarżącego a nie w drodze wywiadu środowiskowego, to z akt sprawy wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] próbował nawiązać, bez skutku, kontakt ze skarżącym a z uwagi na obostrzenia wprowadzone w związku ze stanem pandemii, decyzja została wydana w oparciu m.in. o kartę informacyjną, którą skarżący złożył 1 grudnia 2022 r. na wezwanie organu. W tych okolicznościach również i ten zarzut okazał się nieuzasadniony.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art.254 p.p.s.a.).