Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 46/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. w D., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w części, w której stwierdzały nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] w zakresie działki nr [...] o powierzchni [...] (dziewięćset siedem) metrów kwadratowych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] lipca 1979 r., Prezydent Miasta D., decyzją nr [...], orzekł - na postawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) - o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w D. a stanowiącej działki nr [...] i nr [...] w obrębie B., o łącznej powierzchni [..] ha będącej własnością B. G. Na skutek wniosku byłego właściciela w/w nieruchomości Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lipca 1979 r. W uzasadnieniu stanowiska Minister przytoczył treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin oraz wyjaśnił, że prowadzone na podstawie tego przepisu postępowanie mogło być wszczęte tylko na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie to nie mogło się toczyć, a zatem przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nie mogło dojść do skutku.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, organ podniósł, że B. G. złożył oświadczenie, iż nigdy nie składał wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego a jego stanowisko potwierdzał fakt, że w dokumentach archiwalnych sprawy brak było takiego wniosku. Ponadto, również w decyzji Prezydenta Miasta D. nie było jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek byłego właściciela. Brak było też jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia takiego wniosku a w związku z powyższym – zdaniem Ministra – kontrolowana decyzja w sposób rażący naruszała prawo.
Jednocześnie organ nadmienił, że chociaż przejęta nieruchomość rolna stała się w dalszej kolejności przedmiotem obrotu prawnego to jednak jej późniejsze losy prawne nie mogły być oceniane jako skutki prawne decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lipca 1979 r. Z tej przyczyny nie można było twierdzić, iż kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustanowione na przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego – w ocenie organu nadzoru - nie wynikało bowiem z kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta D., gdyż nie było wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania, lecz powstało w oderwaniu od zakresu i skutków tej decyzji.
Rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpoznanie, który wniosło Miasto D., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., uchylił w całości własną w/w decyzję (pkt 1 decyzji) a następnie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lipca 1979 r., nr [...] (pkt 2 decyzji).
W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. został nieprawidłowo określony krąg stron postępowania, bowiem nie brał w nim udziału aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości to jest – K. z/s w D., przez co zostały naruszone art. 10 oraz art. 28 k.p.a.
Odnośnie natomiast meritum sprawy organ nadzoru zajął analogiczne stanowisko, jakie wyraził poprzednio.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. – w części dotyczącej działki nr [...] – K. w D.wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło organowi naruszenie: art. 6, 7, 107 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a., podkreślając zwłaszcza, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2002 r. (Rep. A nr [...]) działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] została mu oddana w użytkowanie wieczyste wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności zlokalizowanego na niej budynku - stanicy łowieckiej. Kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lipca 1979 r. wywołała zatem - w tej części - nieodwracalne skutki prawne.
Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwaną dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] - w części, w której stwierdzały one nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] w zakresie działki nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna.
Zdaniem Sądu, bezsporną w sprawie była okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta D. została wydana bez wniosku byłego właściciela a zatem prawidłowe było stanowisko organu administracji, że decyzja ta dotknięta była wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Brak wniosku o przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powodował bowiem, że postępowanie, zakończone kwestionowaną decyzją, zostało przeprowadzone z pominięciem jego obligatoryjnego elementu – tj. stosownego wniosku. Jednakże – jak wywodził Sąd - oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu, powodowało, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Sąd, powołując się na utrwalone poglądy piśmiennictwa i judykatury, podniósł bowiem, że o nieodwracalnym skutku prawnym decyzji można mówić wtedy, gdy po jej wydaniu miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń, np. doszło do przeniesienia własności rzeczy w drodze umowy cywilnoprawnej. Przenosząc zaś powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, iż właściciel nieruchomości, na której ustanowione zostało uprzednio prawo użytkowania wieczystego, nie mógł nią obecnie dysponować a rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c., było sprawą cywilną i nie podlegało rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Skoro zatem – jak argumentował Sąd Wojewódzki – grunt gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo decyzją z 1979 r., w części został oddany w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu to fakt ten (cyt.): "uniemożliwił uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wyeliminowanie jej w tej części z obrotu prawnego – stanowisko zaś organu w tej kwestii przedstawione w zaskarżonych decyzjach było błędne".
W związku z powyższym, Sąd polecił by organ, rozpoznając ponownie sprawę, wziął pod uwagę powyższą ocenę prawną. Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno zaś odzwierciedlać rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. polegającą na błędnym rozumieniu pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" użytego w tym przepisie,
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w częściach, w których stwierdzają one nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] w zakresie działki nr [...] o pow. [...] ha, w wyniku błędnego przyjęcia, że wymienione decyzje - w częściach dotyczących działki nr [...] - wywołały nieodwracalny skutek prawny.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie wyroku Sądu I instancji przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty jej opierały się na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy wyjaśnić, że chociaż podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (jak przyjął to Sąd Wojewódzki), gdyż przepis art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter prawnomaterialny (a nie procesowy), tym niemniej, uchybienie to nie miało charakteru istotnego, ponieważ nie wpływało na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podstawę kasacyjną może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie było zagadnienie materialnoprawne, jakim było ustalenie, czy w analizowanym stanie faktycznym zachodziły nieodwracalne skutki prawne.
Pojęcie to nie ma definicji legalnej, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, zgodnie z którym, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie taki skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21.04.2011 r., sygn. akt I OSK 983/10, LEX nr 1081096; 29.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2001/10, LEX nr 1138036; 11.01.2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11, LEX nr 1113255; 20.01.2010 r., sygn. akt I OSK 1084/09, LEX nr 594882; 24.11.2010, sygn. akt I OSK 148/10 niepubl.; 26.10.2010 r., sygn. akt I OSK 63/10, LEX nr 745277 i 3.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1348/08, LEX nr 597211).
Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Po wydaniu bowiem przez Prezydenta Miasta D. decyzji, orzekającej o przejęciu – na zasadzie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) - na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, położonej w D. stanowiącej działki nr [...] i [...]w obrębie B., będącej własnością B. G., działka o numerze ewidencyjnym [...] została obciążona na rzecz K. w D. prawem użytkowania wieczystego. Istotne przy tym jest to, że powyższe obciążenie nastąpiło na podstawie umowy notarialnej, zawartej w dniu [...] lutego 2002 r. (Rep. A nr [...[), a w wyniku której sąd wieczystoksięgowy dokonał stosownego wpisu konstytutywnego do księgi wieczystej nieruchomości.
Powyższa sytuacja skutkuje zatem tym, że nie jest obecnie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. - w części dotyczącej działki nr [...]. Dopóki bowiem pozostaje w obrocie prawnym w/w umowa notarialna z dnia [...] lutego 2002 r. i wpis konstytutywny w księdze wieczystej, właściciel spornej działki nie może nią dysponować na rzecz osoby trzeciej. Stoją temu na przeszkodzie prawa użytkownika wieczystego, który – zgodnie z art. 233 k.c. - ma prawo rozporządzać nieruchomością i korzystać z niej w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego i umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.
Zwrócić też trzeba uwagę, że prawo użytkowania wieczystego – po myśli art. 232 § 2 k.c. - może obciążać jedynie nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność m. in. działki ewidencyjnej nr [...], wywierałoby zaś skutek ex tunc. Powodowałoby to tego rodzaju sytuację, w której należałoby uważać B. G. za właściciela spornej działki, tak jakby nigdy nie miało miejsce wydanie decyzji z dnia [...] października 1977 r. Zatem w takim stanie faktycznym nie byłoby możliwe nie tylko dalsze istnienie, ale i w ogóle powstanie prawa użytkowania wieczystego przysługującego K. w D. Konkludując trzeba zatem stwierdzić, że zawarty w zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia [..] października 1977 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - w części, w jakiej odnosiła się do działki nr [...]położonej w D.- nie był prawidłowy.
Podkreślić bowiem wypada, że z całą pewnością nie należy do kompetencji organu administracji publicznej możliwość zniesienia skutków prawnych, wywołanych umową o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego oraz wpisem konstytutywnym ujawnionym w księdze wieczystej.
W związku z powyższym niezasadnym był zarzut, zawarty w skardze kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki, uchylając zaskarżoną (i poprzedzająca ją) decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. - w części, w której stwierdzały one nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 1977 r. w zakresie działki nr [...], naruszył prawo materialne, w postaci art. 156 § 2 k.p.a. Obciążenie prawem użytkowania wieczystego części spornej nieruchomości nastąpiło bowiem w tym przypadku istotnie na podstawie w/w umowy notarialnej i wpisu konstytutywnego, ale zawarcie tej umowy bezpośrednio poprzedzała kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 1977 r.
Z tych przyczyn, biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna, nie była zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.