Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. B. i A. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 27 marca 2009 r. Wójt Gminy K. zwrócił się do Wojewody Warmińsko – Mazurskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 224/1 wydzieloną z działki nr 224 należącej do skarżących.
W następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ ten, powołując art. 73 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.), określanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną Nr [...] (poprzedni nr [...]), oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu W., gmina K. jako działka nr 224/1 o pow. 0,0245 i jednocześnie zatwierdził projekt podziału działki nr 224 o pow. 1,1500 ha na działki o numerach 224/1 i 224/2 zgodnie z załącznikiem do decyzji stanowiącym jej integralną część.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na treść art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wyjaśnił, że działka o numerze geodezyjnym 224 przed dniem 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J. Z. W dniu 16 września 2004 r. została sprzedana skarżącym przez spadkobiercę poprzedniego właściciela T. S. Część tej działki w dniu 31 grudnia 1998 roku zajęta była pod drogę publiczną – drogę gminną nr [...] relacji [...] wymienioną w wykazie dróg gminnych stanowiącym załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia [...] maja 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa toruńskiego.
Odcinek tej drogi (odpowiadający obecnie wydzielonej działce nr 224/1) przebiegał częściowo przez działkę 224. Organ wskazał, że granice wydzielonej z działki nr 224 drogi pokrywają się z granicami drogi naniesionej na szkice polowe nr 64 i nr 67 z pomiaru sytuacyjno – wysokościowego ‘trasa", wykonane w dniach 15 i 23 lutego 1992 r. przez uprawnionego geodetę J. P., znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N. Z przedstawionych szkiców polowych drogi gminnej na odcinku graniczącym z działką nr 224 wynika zatem, że przebieg drogi nie pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki nr 221 (oznaczenie drogi) i nr 224. Powyższe szkice geodezyjne, zdaniem organu, świadczą o tym, że droga gminna w części przebiegała przez działkę nr 224 stanowiącą własność osoby fizycznej. Tezę taką potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy wywiadu terenowego z operatu z aktualizacji sytuacyjno – wysokościowej z 1999 roku (Kerg [...]).
Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 23 marca 2011 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko – Mazurskiego o zajęcie stanowiska w sprawie zgromadzonego materiału geodezyjnego i po analizie dokumentów organ ten potwierdził, iż użytkowany pas drogowy w dniu 12 grudnia 1998 r. przebiegał zgodnie z jego przedstawieniem na mapie wykonanej w 1992 r. Reasumując, część pasa drogowego znajdowała się w obrębie działki nr 224. Organ uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza także spełnienie przesłanki władania przez Gminę K. częścią działki nr 224 zajętą pod drogę. Zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Wójta Gminy K. z dnia 11 maja 2009 r., wynika, że Gmina K. utrzymywała drogę gminną (gruntową do 1996 r.) w granicach faktycznego korzystania z niej (użytkowania) – odśnieżała, utrzymywała nawierzchnię żwirową.
Składająca oświadczenie Z. A. – od dnia 15 czerwca 1990 r. Wójt tej Gminy – była przeświadczona, że podległe jej służby wykonują wszystkie prace drogowe w granicach prawnych drogi. Z wyżej wymienionego dokumentu i innych dowodów dołączonych do akt wynika, że w latach 1996 – 1997 r. Gmina przystąpiła do modernizacji drogi gminnej nr [...] po trasie istniejącej drogi gruntowej, użytkowanej przez lokalnych mieszkańców gminy i inne osoby. W aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Rejonowego w B. z dnia 18 sierpnia 1995 r. na podstawie której Wójt Gminy K. otrzymał pozwolenie na modernizację drogi. W trakcie postępowania zgromadzono też inne dowody potwierdzające władztwo Gminy. W szczególności organ wskazał na umowę z dnia 10 maja 1996 r. o dofinansowaniu robót rekultywacyjnych ze środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, rozliczenie kosztów budowy drogi [...] (zawierające zestawienie rachunków za prace przy drodze, wystawionych od kwietnia do listopada 1997 r.), inne rozliczenia kosztów prac podjętych w dalszym okresie, noty księgowe, opinie w sprawach realizacji prac przy modernizacji drogi.
Wojewoda stwierdził, że fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę gminną i jej publiczne wykorzystywanie potwierdzają również pisemne oświadczenia przedstawicieli lokalnej społeczności załączone do wniosku w sprawie.
Odwołanie od powyższej decyzji wnosili skarżący, kwestionując ustalenia organu I instancji odnoszące się do zajęcia części ich nieruchomości (działki nr 224/1) pod drogę w dacie wymienionej w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających i władanie nią przez Gminę K. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał na spełnienie wszystkich warunków nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności części działki 224 w postaci wydzielonej z niej działki 224/1. Wyjaśnił, że jej zajęcie pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy szkice polowe z 1992 r. oraz mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 grudnia 1999 r. pod nr [...]. Wskazał, że zgodnie z treścią pisma Starostwa Powiatowego w N. z 3 marca 2011r. mapa ta obrazuje stan na przedmiotowej nieruchomości od 1992 r. do grudnia 1999 r. Odwołał się też do stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko – Mazurskiego wyrażonego w piśmie z dnia 30 marca 2011 r., zgodnie z którym przyjęta w dniu 2 grudnia 1999 r. mapa przedstawia faktycznie użytkowany pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r., co oznacza, że projekt podziału działki nr 224 wykonany w 2008 r. odpowiada zakresowi zajęcia tej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Analizując przesłankę władania przez Gminę drogą urządzoną częściowo na działce nr 224 organ odwoławczy zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy umowę z dnia 10 maja 1996 r. zawartą między Wójtem Gminy K. a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. dotyczącą modernizacji drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku [...], aneks z dnia 30 maja 1997 r. oraz z dnia 1 kwietnia 1998 r. do w/w umowy, protokół częściowego odbioru robót i przekazania do użytkowania z dnia 11 grudnia 1998 r. Z protokołu tego wynika, że modernizacja drogi polegała na wykonaniu nawierzchni tłuczniowej.
Ponadto odwołał się do znajdujących się w aktach pisemnych oświadczeń mieszkańców wsi W. oraz osób pełniących obecnie i w latach poprzednich funkcje sołtysów wsi [...] potwierdzających przeprowadzenie w latach 1996 – 1998 r. prac związanych z modernizacją drogi gminnej relacji [...].
We wniesionej skardze U. i A. B. zarzucili naruszenie art. 73 Przepisów wprowadzających oraz naruszenie art. 7 i 75 kpa. Podnieśli, że w sprawie nie wykazano w następstwie jakich czynności faktycznych doszło do zajęcia przez Gminę części działki nr 224, nie ustalono też czy były wykonane opracowania geodezyjno – kartograficzne, które powinny zostać sporządzone na etapie występowania o pozwolenie na budowę oraz po jej zakończeniu. Nie poparto żadnymi pomiarami geodezyjnymi daty zajęcia pasa drogi, która znalazła się w obszarze działki ewidencyjnej nr 224, jak również nie wykazano w następstwie jakich prac doszło do przekroczenia granic prawnych działki. Skarżący podnieśli, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej, geodezyjnej poprzedzającej rozpoczęcie inwestycji, jak również dokumentacji geodezyjnej powykonawczej dla modernizacji drogi prowadzonej w 1995 roku.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił jej zarzutów. Stwierdził, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń w sprawie w zakresie przesłanek nabycia przez Gminę prawa własności działki nr 224/1. Zdaniem Sądu, władanie Gminy w dniu 31 grudnia 1998 r. częścią działki 224 dostatecznie potwierdzają dokumenty przywołane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów m. in. decyzja Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 1995 r., nr [...] na podstawie, której Wójt Gminy K. otrzymał pozwolenie na modernizację drogi gminnej, umowa z dnia [...] maja 1996 r., nr [...] zawarta między Wójtem Gminy K., a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. dotycząca modernizacji drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku [...], aneks z dnia 30 maja 1997 r., oraz z dnia 1 kwietnia 1998 r., do w/w umowy, protokół z dnia 11 grudnia 1998 r., odbioru częściowego robót i przekazania do użytkowania zmodernizowanej drogi we wsi [...] gm.
K. Sąd I instancji, tak jak uprzednio organy, zwrócił uwagę na treść znajdujących się w aktach oświadczeń przedstawicieli lokalnej społeczności zgodnie z którymi "w latach 1996 do 1998 Urząd Gminy K. przeprowadzał modernizację drogi polegającą na wykonaniu podbudowy tłuczniowej na dotychczasowej drodze gruntowej, w późniejszym terminie gmina Kurzętnik na tej podbudowie ułożyła dywanik asfaltowy (...) przebieg tej drogi nigdy nie był zmieniany". Podkreślił, że na dzień 31 grudnia 1998 r. skarżący nie byli właścicielami działki 224 i nie zamieszkiwali nawet na tym terenie, a jej własność nabyli dopiero w 2004 r. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd wyjaśnił, że dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem są np. prace konserwacyjne lub modernizacyjne ulicy, w skład której weszła nieruchomość podlegająca komunalizacji.
W skardze kasacyjnej U. B. i A. B., zaskarżając w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli o jego uchylenie. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowali w następujący sposób:
"1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 73 ustawy-Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U nr 133 poz. 872 ze zmianami), poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki określone dyspozycją wyżej wskazanej normy prawnej pomimo braku zajęcia w ustawowym terminie nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr 224/1 o pow. 0,0245 ha położonej w gminie K., obręb W. pod drogę publiczną przez Gminę K., braku faktycznego władania nieruchomością przez wskazaną powyżej jednostkę samorządową czy Skarb Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa;
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ - na wynik sprawy, a mianowicie
- 2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem przez organ II instancji art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 73 ustawy-przepisy wprowadzające ustawę reformującą administracje publiczną z dnia 13 października 1998r. (Dz. U nr 133 poz. 872 ze zmianami), polegające na przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki określone dyspozycją wyżej wskazanej normy prawnej pomimo braku zajęcia w ustawowym terminie nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr 224/1 o pow. 0,0245 ha położonej w gminie K., obręb W. pod drogę publiczną przez Gminę K., braku faktycznego władania nieruchomością przez wskazaną jednostkę samorządową czy Skarb Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r.
- 3. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji przepisów art. 7, art. 75, art. 7,7 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz uznanie okoliczności spełnienia przez Gminę K. przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nr [...] a stanowiącej działkę ewidencyjną nr 224/1 o pow.0,0245 ha w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną z dnia 13 października 1998r (Dz. U nr 133 poz. 872 ze zmianami), w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego nie można było określić w jakim terminie i w następstwie jakich okoliczności faktycznych doszło do zajęcia części działki ew. nr [...] o pow.0,0245 ha w gminie K.
- 4. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu w orzekaniu dowodów w postaci:
- - pisma Starostwa Powiatowego w N. z dnia [...] lipca 2011r. znak [...] znajdującego się w aktach postępowania (potwierdzające brak dokumentacji dot. modernizacji drogi gminnej nr [...]
- - pisma Starostwa Powiatowego w N. z dnia [...].03.2011r. znak: [...] znajdującego się w aktach postępowania stwierdzającego, że elementy - mapy zasadniczej zaktualizowane zostały w 1999r. i nie można jednoznacznie stwierdzić czy elementy mapy zasadniczej miały odzwierciedlenie w terenie na dzień 31 grudnia 1998r
- - decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Starostwa Powiatowego w N. zatwierdzająca projektu budowy modernizacji drogi we wsi [...]. W przedmiotowej decyzji brak wskazania działki ew. nr 224 jako nieruchomości zajętej pod inwestycję polegającą na modernizacji drogi gminnej,
- - decyzji nr [...] z dnia [..] grudnia 2000r. Starostwa Powiatowego w N. dotycząca udzielenia Zarządowi Gminy K. pozwolenia na użytkowanie wykonanej modernizacji drogi gminnej wskazująca na fakt, iż przedmiotowa inwestycja przebiega wyłącznie w obrębie dz. ew nr [...] obręb W.
- - szkiców polowych nr 64 i nr 67 wykonanych w dniach 15 i 23 lutego 1992r. wykonane przez J. P. w zestawieniu ze szkicami granicznymi, które zostały zawarte w protokole z dnia 16 kwietnia 2009r. z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości sporządzonego przez uprawnionego geodetę Z. M. nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. w dniu 28 kwietnia 2009r.(gdzie uwidoczniony jest inny przebieg drogi gminnej stanowiącej działkę ew. nr 221)
- - protokołu odbioru częściowego robót z dnia 11.12.1998r. dot. przekazania zmodernizowanej drogi dojazdowej do gruntów rolnych we wsi [...] znajdującego się w aktach postępowania w którym wykazana jest wyłącznie nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...], brak natomiast działki nr ew. [...] obręb W.
- - załącznika do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa toruńskiego gdzie wykazana została wyłącznie działka ew. nr [...],żadne zapisy nie stanowią o zajęciu pod drogę działki ewidencyjnej nr [...] obręb W. dziennika budowy nr [...] z dnia 22.09.2000 r. dot. modernizacji drogi gminnej we wsi [...] gdzie jako inwestor jest wpisany Zarząd Gminy K. Pierwsze zapisy w przedmiotowym dzienniku zostały opatrzone datą 2000.09.25. Należy zauważyć, że przedmiotowa inwestycja nie zawiera żadnych opracowań geodezyjnych które zgodnie z obowiązującymi przepisami winny poprzedzać planowana inwestycję drogową. Ponadto we wskazanym dzienniku budowy brak odbioru inwentaryzacyjnego działki. Jak również w żadnym z dokonanych zapisów nie ma uwagi dotyczącej prowadzenia drogi poza granicami nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] obręb W.
- - zawiadomienie o oddanie obiektu budowlanego do użytku z dnia 05 grudzień 2000r. wydane przez Gminę K.
- - decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2000 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi gminnej [...] której przedmiotem nie jest działka ew.nr [...] obręb W. a wskazujące na brak przeanalizowania przez organy administracji a także Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich koniecznych przesłanek do stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 01 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nr [...] a stanowiącej działkę ewidencyjną nr 224/1 o pow.0,0245 ha w trybie art.73 ustawy-przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną z dnia 13 października 1998r (Dz. U nr 133 poz. 872 ze zmianami)".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi powoduje, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu pierwszej instancji, ale wyłącznie pod kątem tych naruszeń, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów prawa, których nie powołano w skardze kasacyjnej, ani też samodzielnie konkretyzować lub korygować, czy też tylko uściślać jej zarzutów. Stąd przytoczono je w niniejszym uzasadnieniu w dosłownym brzmieniu.
Analiza podstaw skargi kasacyjnej wskazuje, że kluczowe dla jej rozpoznania są zarzuty naruszenia przepisów postępowania skonstruowane w punktach 3 i 4. W zarzucie przedstawionym w punkcie 1 skarżący kwestionują bowiem prawidłowość zastosowania prawa materialnego - art. 73 (chodzi zapewne o jego ustęp 1) przez błędne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki nabycia z mocy prawa przez Gminę Kurzętnik własności działki 224/1 odnoszące się do zajęcia tej działki pod drogę i władania nią przez Gminę w dniu 31 grudnia 1998 r. Z kolei zarzut postawiony w punkcie 2 w zasadzie powtarza treść powyższego, "wiążąc" go jedynie z podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 1 kpa) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a (wadliwie powołanego w skardze jako 145 § 1 ust. 1 pkt a). Pozwala to przyjąć, że zarzuty sformułowane w dwóch pierwszych punktach skargi kasacyjnej odnoszą się do podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a i dotyczą naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających przez błędną ocenę Sądu I instancji, że powołany przepis prawa materialnego został przez organ prawidłowo zastosowany.
Tak określony zarzut sprowadza się do błędu "subsumpcji", czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności tego zarzutu jest zatem zależna od prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co może nastąpić dopiero po zweryfikowaniu zarzutów opartych na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a tj. naruszeniu przepisów postępowania. Z powyższego wynika, że dla rozpoznania skargi kasacyjnej decydujące są naruszenia wymienione w dalszych jej punktach (3 i 4). Celowe wydaje się również wyjaśnienie, że ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumpcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony.
Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego powinno opierać się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 588).
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są natomiast chybione. Naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a skarżący upatrują bowiem w braku ustalenia przez organy "w jakim terminie i w następstwie jakich okoliczności faktycznych doszło do zajęcia części działki nr 224". Tymczasem kwestia ta nie miała w sprawie żadnego znaczenia. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających decydujące było nie to kiedy i w jakich okolicznościach doszło do przekroczenia granic działki 224 i zajęcia jej części pod drogę (ta okoliczność jest bezsporna), lecz czy miało to miejsce już w dniu 31 grudnia 1998 r. Innymi słowy, czy stan "zajętości" pod drogę działki 224/1 istniejący obecnie i jak wynika z akt sprawy ujawniony dopiero w 2009 r. przy rozgraniczaniu działek 221 i 224 (por. protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości k. 25 akt administracyjnych) istniał także w dacie wskazanej w tym przepisie.
Ustalonych w tym zakresie przez organy faktów zweryfikowanych pozytywnie przez Sąd I instancji w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. Odnosząc się natomiast do wywodów, czy raczej pewnych stwierdzeń skarżących zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wskazać, że podnoszony przez skarżących brak w Starostwie Powiatowym dokumentacji geodezyjno – technicznej do udzielonego Gminie pozwolenia na modernizację drogi z 18 sierpnia 1995 r. potwierdzony pismem tego Starostwa z dnia 5 lipca 2011 r. (k. 55 akt administracyjnych) nie podważa prawidłowości ustaleń organów w przedmiocie zajęcia i władania przez Gminę częścią działki nr 224. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji, a także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wskazano, jakie dokumenty i oświadczenia zawarte w aktach sprawy stanowiły podstawę przyjęcia spełnienia warunków z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się ani do dokonanych w tym przedmiocie ustaleń, ani też do materiału dowodowego będącego podstawą ich przyjęcia. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające modernizację drogi dopiero po 1999 r., nie ma zaś dokumentów potwierdzających wykonywanie jakichkolwiek prac przed 1998 r." pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią uzasadnień kwestionowanych decyzji i zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna w swoich podstawach i ich uzasadnieniu pomija całkowicie te okoliczności faktyczne, które były podstawą przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a mianowicie, że rzeczywisty przebieg drogi gminnej nie pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki nr 221 i przekraczał granice działki nr 224 już w dacie 31 grudnia 1998 r. Okoliczność ta została ujawniona dopiero w 2009 r. w ramach czynności geodezyjnych odszukania i przyjęcia granic nieruchomości dokonanych przez geodetę Z. M. Ujawnienie tej okoliczności skutkowało zainicjowaniem przez Gminę postępowania w sprawie.
Zgromadzona dokumentacja, w tym umowy, rachunki, aneksy oraz pisemne oświadczenia mieszkańców Gminy i przedstawicieli jej organów powołane przez organy i Sąd I instancji w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć potwierdzają okoliczność, że taki przebieg drogi, jaki ma ona obecnie istniał już przed 1998 r., kiedy Gmina realizowała pierwszą, jak wynika z akt, modernizację drogi gruntowej polegającą na wykonaniu nawierzchni tłuczniowej bez zmiany jej dotychczasowego przebiegu. W aktach sprawy rzeczywiście znajdują się również dokumenty z okresu po 1999 roku, ale dotyczą one, jak wynika z ich treści, kolejnej modernizacji drogi, realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 8 czerwca 2000 r. i polegającej na wykonaniu nawierzchni asfaltowej, a co istotne także bez zmiany jej przebiegu (por. dokumentacja techniczna ze stycznia 2009 w dołączonych aktach Starostwa Powiatowego w N. [...]). Twierdzenie skargi kasacyjnej, że w aktach znajdują się wyłącznie dokumenty potwierdzające modernizację drogi po 1999 r. jest niezasadne, gdyż są w nich także te dowody, które dotyczą pierwszej modernizacji przeprowadzanej w latach 1996 – 1998 wskazane przez organy i Sąd I instancji, mające przesądzające znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na datę 31 grudnia 1998 r. określoną w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających.
Pozbawiony zasadności jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a polegający na "pominięciu w orzekaniu dowodów" w postaci szeregu pism i dokumentów wymienionych w skardze i przywołanych szczegółowo w niniejszym uzasadnieniu w opisie zarzutów.
Pierwszy z tych przepisów w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrokowanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny badając zasadność skargi czyni to w oparciu o akta sprawy przedstawione mu przez organ wraz ze skargą, stosownie do wymogu zawartego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, że akta sprawy administracyjnej dokumentują przebieg i tok postępowania administracyjnego, w tym wszystkie podejmowane przez organy obu instancji i strony postępowania czynności w sprawie, od momentu jej wszczęcia do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, umożliwiają one sądowi dokonanie kontroli zarówno pod kątem prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jak i innych stosowanych przepisów prawa, pozwalają też zweryfikować poprawność dokonanych przez organy ustaleń i wyciągnąć właściwe wnioski co do zasadności i prawidłowości decyzji, a także co do rodzaju ewentualnych naruszeń prawa i możliwości ich wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a dochodzi więc wówczas, gdy organ administracji nie przedstawia wraz ze skargą akt sprawy w całości lub w części, a sąd wydaje wyrok nie dostrzegając braku akt lub niezasadnie przyjmując, że nie są mu potrzebne. Brak chociażby części akt sprawy administracyjnej oznacza bowiem, że postępowanie organów nie zostało poddane całościowej kontroli. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powyższego nie zarzuca, co świadczy o niezasadności naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że treść tego przepisu, jak również treść art. 134 § 1 p.p.s.a nie ustanawiają obowiązku sądu administracyjnego ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do każdego dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych, jak zdaje się wykładają te przepisy skarżący. Trudno też dostrzec jakikolwiek związek pomiędzy treścią art. 134 § 1 p.p.s.a zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zarzucanym "pominięciem dowodów".
Powołane przepisy nie mogły też zainicjować skutecznej kontroli kasacyjnej przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w sprawie, ani też podważyć wyrażonej przez ten Sąd oceny prawnej i to nawet wówczas gdyby ustalenia te, bądź ocena prawna były w sposób oczywisty błędne. Stanowisko, że norma zawarta w art. 133 § 1 p.p.s.a nie służy kwestionowaniu ustaleń faktycznych, ani tym bardziej podważeniu oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego zostało już wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na uwagę zasługują zwłaszcza wyroki wydane w sprawach II OSK 1609/10, I OSK 2398/11 i I OSK 636/11 dostępnych w bazie orzeczeń na https://cbois.nsa.gov.pl.
Niezależnie od powyższej oceny zarzutu wymienionego w punkcie 4 skargi kasacyjnej należy dostrzec, że wbrew stanowisku skarżących nie wszystkie z wymienionych przez nich dokumentów zostały "pominięte w orzekaniu". Te bowiem mające dla sprawy istotne znaczenie tj. szkice polowe wykonane w 1992 r, protokół odbioru robót z 11 grudnia 1998 r., czy załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z 25 maja 1987 r. nr XX/146/87, a więc pochodzące sprzed 31 grudnia 1998 r. były podstawą ustaleń, o czym świadczy treść decyzji organów i uzasadnienia Sądu. Pozostałe wymienione przez skarżących dokumenty pochodzące z 2000 roku dotyczyły już okoliczności zaistniałych po dacie wskazanej w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, stąd nie miały istotnego znaczenia dla sprawy. Podnoszony przez skarżących fakt, że w żadnym z tych dokumentów nie figuruje działka nr 224 nie wzbudza wątpliwości, skoro do 2009 r. zainteresowani nie mieli świadomości, że publiczna droga gminna została częściowo urządzona na prywatnej nieruchomości oraz że jej faktyczny przebieg nie pokrywał się z prawnymi granicami wydzielonej geodezyjnie działki drogowej nr 221.
W konsekwencji, wobec niepodważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, za niezasadny należało uznać opisany na wstępie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.